La preuve est désormais apportée, incontestable, que le marché non seulement ne se régule pas de lui-même mais accentue lourdement les inégalités. C’est vrai dans de nombreux domaines qui appellent à un réinvestissement de l’action publique. S’agissant du droit fondamental à un logement, cette situation n’est plus admissible.

 

Les politiques menées par les gouvernements successifs de cette dernière décennie ont provoqué un déficit record de l’offre et son inadaptation à la demande générant ainsi une explosion sans précédent du montant des loyers.

 

Face à ce tarissement de l’offre socialement accessible, il n’existe plus de parcours résidentiel pour les plus modestes. Cela se traduit par la quasi-impossibilité de sortir de l’hébergement pour aller vers le logement et de sortir du parc social pour aller vers le parc privé. Ces difficultés d’accès au logement sont encore accrues dans les territoires denses et les coeurs de ville.

 

La crise du logement est une vraie question de société affectant une grande partie de la population dont la préoccupation première est d’accéder à un logement ou/et de le garder. Le dernier rapport de la Fondation Abbé Pierre, remis en février 2011, relève qu’au moins 10 millions de personnes sont concernées par cette crise. Les plus modestes de nos concitoyens sont directement touchés : 3,6 millions sont très mal logés (habitats en hôtels, abris précaires, camping, hébergement), 5 millions vivent dans des situations de réelles fragilités à court ou moyen terme (copropriétés dégradées, impayés de loyers de plus de deux mois, surpeuplement). Les difficultés pour se loger, circonscrites hier aux plus pauvres, se propagent aujourd’hui également dans les classes moyennes qui redoutent le déclassement. En effet, devant l’envolée des loyers et des charges, de très nombreux ménages éprouvent de réelles difficultés à faire face à leurs dépenses de logement.

 

Depuis 2006, la part des ressources des ménages consacrées au logement a atteint un niveau historique, avec une moyenne de 25 %. Ce niveau est d’ailleurs très souvent supérieur et peut atteindre 30 % voire 50 % des revenus les plus modestes.

 

La crise économique qui perdure joue à l’évidence un rôle d’accélérateur des exclusions et contribue chaque jour davantage à aggraver la situation.

 

Dans ce contexte de crise aiguë et contre toute attente, l’État a failli à son rôle d’amortisseur et de régulateur en considérant le logement comme un bien ordinaire au nom de l’idéologie du « laisser-faire libéral ». Au lieu d’assumer son rôle de garant du droit au logement, il s’est fourvoyé dans la voie du désengagement abandonnant au secteur privé la réorganisation des instruments, des procédures et des financements du logement. L’effort de l’État en faveur du logement est ainsi à son niveau le plus bas depuis plus de 30 ans alors que celui des collectivités territoriales en ce domaine a plus que doublé.

 

Cette carence de l’État a aussi fortement compromis l’existence et la pérennité des leviers d’action de toute politique publique : retrait du financement du logement social et stigmatisation de celui-ci, libéralisation du livret A, production de logements en inadéquation avec la demande sociale (l’augmentation du nombre de logements sociaux entre 2000 et 2010 est due à 46 % aux prêts locatifs sociaux lesquels n’engagent aucune subvention de l’État et dont les loyers sont souvent trop élevés pour être adaptés aux ménages demandeurs), aides publiques soutenant la constitution de patrimoines immobiliers inadaptés à la demande au lieu d’aider à la solvabilisation des ménages modestes, ségrégation sociale...

 

Avec la casse des outils de régulation du marché du logement, la réponse purement idéologique du Gouvernement entraîne des conséquences dramatiques et inacceptables pour nos concitoyens.

 

En continuant sur la voie du laisser-faire, le gouvernement précipite l’explosion de la bulle immobilière, qui aura des conséquences sociales et économiques désastreuses. C’est pourquoi il faut que l’État retrouve sa fonction de régulateur sur les marchés immobiliers. Le logement n’est pas un bien comme les autres. Au même titre que l’énergie ou l’eau, il suppose une intervention audacieuse de la collectivité publique.

 

Aussi est-il nécessaire et urgent, aujourd’hui, de poser des principes sur lesquels peut être refondée une politique publique du logement s’appuyant sur la solidarité et sur la responsabilité de l’État, pour garantir à tous nos concitoyens un habitat digne. C’est une exigence minimale pour la France du XXIe siècle.

 

L’urgence de la situation impose d’agir de façon pragmatique et prioritairement sur :

 

- Le pouvoir d’achat des ménages en stoppant la hausse des loyers.

 

Pour mémoire, entre 1998 et 2010, en France les loyers ont augmenté en moyenne de 27 %, dans le même temps, les loyers à la relocation ont, eux, enregistré une hausse de 102 % !

 

Nous proposons donc d’abord la production massive de logements socialement accessibles et adaptés aux besoins de la population sur l’ensemble du territoire dans le respect de la mixité sociale.

 

Il s’agit d’un aspect essentiel dans la résolution de la crise du logement. La construction d’un minimum de 150 000 logements sociaux par an est considérée comme un objectif impérieux et incontournable, seul à même d’enrayer l’engrenage d’une offre insuffisante qui accentue la tension du marché et favorise ce qu’il ne faut pas hésiter à appeler la spéculation locative. Les acteurs de la société civile impliqués dans la chaîne du logement auront un rôle clé à jouer dans la définition des modalités précises de réalisation du programme, de sorte qu’ils s’investissent au même titre que les pouvoirs publics, sur l’objectif de résorption de la crise.

 

- L’encadrement des loyers, vrai levier d’action. Par ailleurs, pour bloquer les dérives inflationnistes des dispositifs d’investissement locatif, nous posons le principe de lier tout avantage fiscal à des contreparties sociales.

 

- La mobilisation du parc privé en apaisant les rapports entre les locataires et les bailleurs.

 

Pour ce faire, il convient de sécuriser les bailleurs par la mise en place d’une réelle garantie universelle des risques locatifs afin de les inciter à la location. Cela permettra la remise sur le marché des logements supplémentaires en accompagnant les propriétaires dans le processus de mise en location de leurs biens. Pour favoriser plus encore cette mobilisation du parc privé, dans un cadre de rapports locatifs apaisés, il convient d’élargir la pratique pour louer solidaire et garantir aux locataires l’accès à un logement digne et décent grâce à l’instauration d’un permis de louer.

 

- L’accession sociale à la propriété en recentrant le prêt à taux zéro pour qu’il profite réellement aux ménages modestes et moyens.

 

Le préalable à ce dispositif est la mise en place d’outils statistiques fiables à même de mesurer l’impact des dispositifs mis en oeuvre pour résoudre la crise du logement, sans lesquels aucune politique publique ne peut être menée efficacement.

 

Tels sont les objectifs de cette proposition de loi.

 

Le titre 1er de la présente proposition de loi vise à faire du logement une priorité nationale et à redonner du pouvoir d’achat aux ménages. L’article 1er propose que soit convoquée une conférence nationale pour le logement, chargée de proposer les modalités de réalisation d’un programme pluriannuel de construction qui ne peut être inférieur à 150 000 logements pas an pendant 5 ans. À l’issue de ses travaux, un projet de loi de programmation tenant compte de ses conclusions devra être présenté par le Gouvernement. Encadrer les loyers à la relocation afin que ceux-ci ne connaissent pas d’augmentations hors de proportion par rapport à l’évolution des revenus des ménages : il s’agit d’un vrai levier d’action pour mettre un terme à la hausse des loyers du secteur privé qui ont explosé ces dernières années. Cette mesure permettrait de limiter cette dérive des prix. C’est l’objet de l’article 2.

 

En accordant des avantages fiscaux sans contrepartie sociale, la politique fiscale des gouvernements successifs a encouragé la production de logement à des fins spéculatives et non pas sociales. Pour éviter ces effets inflationnistes et tout déséquilibre du secteur locatif, il faut poser comme principe intangible qu’aucun avantage fiscal ne peut être accordé sans contrepartie sociale. L’article 3 affecte donc les aides à l’investissement locatif privé uniquement à des produits dont les loyers seront inférieurs à ceux du logement social intermédiaire.

 

Le titre 2 rassemble des dispositions visant à faciliter la production massive de logements adaptés sur l’ensemble du territoire dans le respect de la mixité sociale.

 

Les enquêtes réalisées à l’occasion des 10 ans de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain ont été l’occasion de montrer que l’article 55 de la loi bénéficiait d’une bonne acceptation sociale. Il faut aller plus loin parce que la résolution de la crise du logement passe par la mobilisation de tous les acteurs sur tous les territoires.

 

Face à l’ampleur de la crise et au nom du nécessaire équilibre entre les territoires, ségrégation sociale et égoïsmes locaux ne peuvent plus durer. Le chapitre 1er vise à renforcer la contrainte pesant sur les communes déficitaires en logements sociaux dans un impératif de solidarité.

 

L’article 4 impose la réalisation d’un tiers de logements sociaux dans toutes les opérations de plus de 12 logements. L’article 5 porte le taux de logements locatifs sociaux de 20 à 25 % et étend le champ des communes soumises à l’obligation de disposer de logements locatifs sociaux. Il prévoit ainsi de soumettre à l’obligation de disposer de 10 % de logements locatifs sociaux les communes d’au moins 1 500 habitants.

 

En outre, l’article 6 multiplie par cinq le prélèvement effectué par logement social manquant afin d’inciter davantage les communes qui ne jouent pas le jeu de la mixité sociale à participer à l’effort national de construction de logements locatifs sociaux et ramène la date d’exigibilité du prélèvement au 1er janvier 2012 pour accélérer le rythme des mises en chantiers. Pour renforcer le dispositif, l’article 7 rend automatique la substitution du préfet aux maires défaillants en cas de constat de carence.

 

Enfin, l’article 8 propose de retenir dans le comptage des logements sociaux un coefficient différent selon le type de logements. Pour répondre au plus près aux besoins de la population, il est nécessaire de tenir compte des réalités que recouvrent les différents types de logements sociaux. Aujourd’hui, bon nombre de communes contournent la loi et s’acquittent de leurs obligations en construisant essentiellement des prêts locatifs sociaux ou des foyers-logements pour étudiants et personnes âgées, aggravant ainsi la pénurie de logements très sociaux. En effet, ce type de logement ne s’adresse pas aux ménages en difficulté.

 

Par ailleurs, les articles 9 et 10 visent à faire vivre une réelle mixité en imposant d’une part aux communes faisant l’objet d’un constat de carence de loger les demandeurs DALO vivant ou travaillant sur la commune depuis plus d’un an et, d’autre part, à interdire, sauf accord du maire de la commune concernée, le relogement des demandeurs DALO dans des communes comptant plus de 50 % de logements sociaux ou dans les périmètres des conventions ANRU. Rappelons en effet que 90 % du parc social est déjà concentré sur moins de 2 000 communes.

 

Le chapitre 2 porte des dispositions visant à faciliter la libération de terrains pour créer des logements.

 

Afin d’accroître les moyens consacrés à des réserves foncières disponibles, l’article 11 prévoit que l’État, les sociétés dont il détient la majorité du capital et ses établissement publics vendent leurs terrains, à un prix inférieur à leur valeur vénale, et qu’un montant équivalent à celui de la décote opérée soit déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés pour les cessions intervenues avant le 31 décembre 2012. L’article 12 prévoit la remise d’un rapport sur les dispositifs susceptibles de libérer du foncier pour réaliser rapidement du logement. Des mesures permettant le surhaussement des immeubles bas pour coordonner l’alignement du faîtage afin de combler les « dents creuses » sont aussi prévues par l’article 13. La stratégie foncière n’ayant de sens qu’à l’échelle du bassin de vie, l’objet de l’article 14 est de développer les actions de maîtrise foncière via la constitution d’un établissement public foncier régional (EPFR) dans chaque région avant le 1er janvier 2012, tout en précisant qu’il ne peut exister qu’un seul EPFR par région.

 

Des mesures devront également être prises pour diminuer la tension locative sur le parc privé en y mobilisant davantage les logements vacants. C’est l’objectif du chapitre 3. L’article 15 renforce le dispositif de majoration de la taxe d’habitation applicable aux logements vacants et l’article 16 propose de mettre fin à un phénomène problématique dans les grandes villes : la vacance anormalement longue à des fins spéculatives. Au bout de cinq ans de vacance, les logements pourraient être expropriés en vue de la réalisation de logements sociaux.

 

L’article 17 étend les dispositions relatives à l’occupation temporaire des logements vacants accordées en 2009 aux seuls organismes HLM et aux associations reconnues par les pouvoirs publics.

 

L’article 18 rend obligatoire la transmission chaque année par l’administration fiscale aux collectivités de la liste des logements vacants.

 

En outre, et parce que, sur les territoires où le foncier est rare et cher, la construction excessive de bureaux et d’entrepôts se fait au détriment du logement, les articles 19 et 20 visent à réguler davantage la production de bureaux et de locaux d’activité et à favoriser la reconversion de bureaux en logements.

 

L’article 21 fixe un taux de centralisation des dépôts collectés au titre du livret A et du livret de développement durable à plus de 70 % pour assurer une ressource suffisante pour financer le logement social.

 

Le titre 3 vise à sécuriser davantage les relations entre bailleurs et locataires.

 

Ainsi, l’article 22 vise à généraliser les solutions destinées à louer solidaire, l’article 23 met en place une réelle garantie universelle des risques locatifs qui se substituerait à la garantie assurantielle actuelle et l’article 24 un permis de louer qui permettra la mise en place d’une politique volontariste de lutte contre l’habitat indécent.

 

Le titre 4 recentre le prêt à taux zéro sur les foyers modestes et moyens afin de les solvabiliser davantage. En effet, pour répondre à la crise du logement, l’accession sociale à la propriété peut être une démarche légitime mais doit être socialement juste pour profiter aux ménages modestes et être encadrée pour éviter les dérives observées dans d’autres pays. C’est l’objet de l’article 25.

 

Par ailleurs, cette proposition de loi modifie des dispositions législatives incohérentes au regard de la mixité sociale comme la suppression du plafonnement au mètre carré du surloyer de solidarité, qui permet à des locataires aisés, entrés dans des logements avant leur conventionnement, d’y rester quel que soit leur niveau de ressources actuelles. C’est l’objet de l’article 26 du titre 5.

 

Enfin, la connaissance exacte de la situation du logement dans une approche globale est complexe. En effet, le secteur du logement manque d’instruments permettant d’en analyser la réalité et les évolutions.

 

Or pour appréhender exactement la crise du logement, il faut compiler des éléments provenant de l’État, des bailleurs sociaux, des associations et des intervenants sociaux. Et les constructeurs, les promoteurs, les financeurs et les investisseurs ont également leurs propres regroupements de données. Face à cette profusion de sources, il est difficile de construire une connaissance fine de la situation et de ses évolutions. La conduite de l’action publique, le travail législatif ou réglementaire ne peuvent donc s’appuyer sur une source unique, indépendante, actualisée. L’article 27 du présent texte met un terme à cette absence de données objectives en créant un outil statistique fiable.

 

Le titre 5 vise à doter les initiatives solidaires et coopératives spécifiquement orientées sur le logement d’un cadre légal. L’article 28 propose de doter les sociétés coopératives de logement d’un véritable statut, inspiré de celui des sociétés coopératives d’intérêt collectif crées en 2001, afin de permettre leur développement en modifiant la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération. Il existe plusieurs initiatives de ce type réparties sur l’ensemble du territoire national. Elles proposent une vision rénovée de la propriété des biens collectifs et premiers que sont le sol et l’habitat. Les sociétaires détiennent ensemble la propriété des sols et des murs, et ils se répartissent les droits d’usage des logements à part égales. La spéculation n’a pas sa place dans ces ensembles dans lesquels la valeur collective du bien est la seule qui existe, aucun sociétaire ne pouvant tirer de bénéfice individuel de l’usage ou de la vente de son logement. 

Ces initiatives proposent une alternative à la copropriété et elles peuvent être une nouvelle voie pour favoriser la mixité sociale dès lors qu’elles permettent à des organismes de logement social de participer à leur création et leur fonctionnement. L’article 29 intègre les sociétés coopératives de logement dans le code de la construction et de l’habitation. L’article 30 complète le statut légal de la société coopérative de logement par un cadre fiscal excluant les sociétés coopératives de logement de l’impôt sur les sociétés, et soumettant les plus-values éventuelles de la cession des parts sociales à l’imposition sur les revenus. L’article 31 propose la création d’un label « logements coopératifs et solidaires » qui permettrait de valoriser les initiatives collectives qui répondent à des normes de qualité environnementales et des exigences sociales élevées, quelle que soit la forme juridique choisie.

 

Résoudre la crise du logement imposera nécessairement la remise en cause des choix budgétaires de l’État, la réhabilitation des instruments de l’action publique, la mise en oeuvre de politiques extrêmement fortes dans lesquelles l’État, se prévalant de sa responsabilité, devra accompagner les territoires dans leurs politiques et encadrer ceux qui se refusent à partager l’exigence de solidarité que la crise du logement révèle.

 

Les solutions pour résoudre la crise du logement dans notre pays sont connues. Elles ont été exposées dans plusieurs travaux et propositions de socialistes, au Parlement comme dans les collectivités aux majorités progressistes.

 

La proposition de loi socialiste (n° 247, 2007-2008) pour un logement adapté à chacun, abordable pour tous contenait déjà l’essentiel des propositions et elle reste d’actualité trois ans plus tard.

 

La proposition de loi socialiste relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement (n° 631, 2008-2009) apportait des compléments reposant sur l’idée que, pour donner corps à la solidarité nationale pour le logement de tous, il fallait consentir à imposer des mécanismes de régulation innovants et audacieux responsabilisant tous les acteurs de la chaîne du logement. Examinée en séance publique le 17 novembre 2009 au Sénat, elle a été rejetée par la majorité et le Gouvernement.

 

La présente proposition de loi propose de nouvelles améliorations au cadre légal actuel, visant principalement à diversifier les modes de production et d’occupation du logement et à sécuriser l’action en faveur du logement pour tous pour que le logement soit enfin une priorité nationale.

 

D’application immédiate, ces mesures posent les jalons d’une autre politique en faveur du logement qui privilégie l’efficacité et la justice sociale à tout dogmatisme libéral.