Cumul des mandats : une pratique restreinte à compter de 2017 ?

Le Parlement examine depuis le 26 juin 2013 deux textes de loi visant à interdire à un parlementaire d’exercer simultanément une fonction de chef ou d’adjoint d’un exécutif local (maire, adjoint au maire, maire d’arrondissement, conseiller municipal délégué, président ou vice-président de conseil régional, de conseil général ou d’établissement de coopération entre collectivités territoriales) à partir de mars 2017.

Ce projet de réforme intervient après que le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, a imposé aux membres de son gouvernement de renoncer à ces mêmes fonctions.

Le cumul des mandats concerne la plupart des députés et sénateurs

Aujourd’hui, comme tout au long de la cinquième République, une grande majorité des parlementaires sont en situation de cumul de mandats. En 2012, 476 députés sur 577 (82%) et 267 sénateurs sur 348 (77%) exercent au moins un autre mandat électif. Ces parlementaires sont le plus souvent à la tête d’un exécutif local : 261 députés (45%) et 166 sénateurs (48%) sont soit maire, soit président de conseil général, soit président de conseil régional. Ces chiffres font de la France une exception en Europe, où la proportion d’élus en situation de cumul ne dépasse pas 20%. En Italie, 16% des parlementaires exercent au moins un autre mandat, ils ne sont que 15% en Espagne, 13% en Grande-Bretagne et 10% en Allemagne.

Pourtant, plusieurs limitations ont été posées au cumul des mandats. Les principales règles en la matière ont été posées par la loi organique du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux (concernant les parlementaires nationaux) et par la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice (incompatibilités applicables aux élus locaux, aux députés européens et incompatibilités entre fonctions exécutives locales).

Il est ainsi interdit d’être à la fois député et sénateur, député et député européen. En outre, un député, un sénateur ou un député européen ne peut exercer plus d’un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller à l’Assemblée de Corse, conseiller à l’Assemblée de Guyane, conseiller à l’Assemblée de Martinique, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants. Par ailleurs, les fonctions de président de conseil régional, président de conseil général, maire (y compris maire d’arrondissement, adjoint au maire) sont incompatibles. Enfin, il n’est pas possible de cumuler plus de deux mandats locaux parmi ceux de conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller à l’assemblée de Guyane, conseiller à l’assemblée de Martinique, conseiller municipal. Ces interdictions n’empêchent pas a priori l’élection, mais elle impose a posteriori un choix au député ou au sénateur. S’agissant des députés européens et des élus locaux, ils ont l’obligation d’abandonner leurs mandats les plus anciens.

Parallèlement, la pratique de nombreux gouvernements successifs (gouvernements de Lionel Jospin en 1997, Jean-Pierre Raffarin en 2002, Dominique de Villepin en 2005, François Fillon en 2007 et Jean-Marc Ayrault en 2012) a instauré dans les faits une nouvelle interdiction de cumul : les ministres doivent renoncer à leurs fonctions exécutives locales. Certains partis politiques (Europe écologie-Les Verts, parti socialiste) ont par ailleurs adopté des règles de non-cumul des mandats (limitation du cumul dans le temps ou selon nature des fonctions exercées) qui s’imposent à leurs membres élus.

Les termes du débat

Deux missions de réflexion, mises en place par les présidents de la République Nicolas Sarkozy et François Hollande, se sont récemment prononcées en faveur de la limitation du cumul des mandats.

En 2007, le « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions » présidé par Edouard Balladur préconise d’interdire le cumul entre un mandat parlementaire et des fonctions exécutives locales afin d’accroître la disponibilité des parlementaires et d’accompagner ainsi le renforcement du poids du Parlement au sein des institutions de la Ve République. Cette proposition n’est toutefois reprise ni par le projet de loi constitutionnelle soumis au Parlement, ni par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

En novembre 2012, "la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique" présidée par Lionel Jospin, préconise d’interdire le cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale, ainsi que le cumul d’une fonction ministérielle et l’exercice de toute fonction locale (mandat exécutif et mandat simple). La Commission considère que la limitation du cumul des mandats constitue la "pierre de touche" d’une rénovation de la vie publique et qu’elle est un élément majeur dans la restauration de la confiance des citoyens envers leurs élus. Cette mesure permettrait de restreindre les situations de conflits d’intérêt que crée le cumul des mandats. En outre, elle pourrait favoriser le renouvellement du personnel politique.

Cette proposition est cependant très discutée. Des parlementaires sont opposés à l’interdiction du cumul car l’exercice d’un mandat local permettrait un ancrage sur le terrain, garant d’une meilleure connaissance des réalités. D’autres souhaitent que le cumul reste autorisé pour les seuls sénateurs puisque le Sénat représente les collectivités territoriales.

L’actuel projet de réforme

Le projet de réforme présenté en Conseil des ministres le 3 avril 2013 est destiné à prendre en compte "les conséquences du mouvement de décentralisation des trente dernières années", "l’accroissement de la charge de travail du Parlement" issu de la réforme constitutionnelle de 2008 et la nécessité de "moderniser la vie publique française" (conclusions de la Commission de déontologie de la vie publique).

Deux textes ont été élaborés : un projet de loi organique (concernant les députés et sénateurs) et un projet de loi ordinaire (députés européens). Ces textes, soumis à l’examen du Parlement depuis le 26 juin, prévoient d’interdire aux députés, sénateurs et députés européens d’exercer :

les fonctions de maire, de maire d’arrondissement et de secteur, de maire délégué et d’adjoint au maire,

les fonctions de président et de vice-président des conseils régionaux, généraux et des établissements de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre,

les fonctions de président de l’Assemblée de Corse, de président et de vice-président des assemblées et conseils des collectivités d’outre-mer,

les fonctions de présidents et de membres des conseils exécutifs de Corse, de Martinique, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon,

les fonctions de président, de vice-président et de membre du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française,

les fonctions de président et de vice-président du Congrès de la Nouvelle-Calédonie et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

Par ailleurs, le texte autorise qu’un député ou sénateur démissionnaire pour cause de cumul de mandats soit remplacé par son suppléant. Jusqu’à présent, une élection partielle doit être organisée.

Ces nouvelles dispositions doivent s’appliquer lors des élections législatives, sénatoriales et européennes qui se tiendront après le 31 mars 2017. Les premières élections à se dérouler selon ces nouvelles modalités devraient être les législatives de juin 2017, puis les sénatoriales de septembre 2017 et les européennes de 2019 (les européennes de mai 2014 et les sénatoriales de septembre 2014 ne seraient donc pas concernées par cette réforme).

Adoptés en première lecture par l’Assemblée nationale le 9 juillet 2013, le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire doivent être examinés par le Sénat à l’automne 2013. Dans le cas où le projet de loi organique serait rejeté en première lecture par le Sénat, comme le laissent présager les prises de position d’un grand nombre de sénateurs, il faudra qu’en seconde lecture une majorité absolue

Majorité absolue

Plus de la moitié des suffrages exprimés.

 de députés (soit 289 députés) vote le texte pour qu’il soit définitivement adopté.