Gestion de la crise des réfugiés : mesures opérationnelles, budgétaires et juridiques immédiates au titre de l’agenda européen en matière de migration

 

La hausse soudaine du nombre de personnes qui sont forcées de fuir leurs foyers pour échapper à la violence et de chercher refuge a valeur de test pour l’Union européenne. L’agenda européen en matière de migration présenté en mai par la Commission a souligné la nécessité de mettre en place une approche globale de la gestion des migrations. Depuis lors, un certain nombre de mesures ont été prises, notamment l’adoption de deux programmes d’urgence visant à relocaliser 160 000 personnes nécessitant une protection internationale, au départ des États membres les plus touchés vers d’autres États membres de l’UE. La crise des réfugiés actuelle exige, toutefois, des initiatives supplémentaires, devant être prises immédiatement. Le collège des commissaires a défini aujourd’hui une série d’actions prioritaires qui devront être menées dans les six prochains mois (annexe 1). Le président Juncker les présentera aux chefs d’État et de gouvernement ce soir lors d’un sommet informel.

Le président de la Commission européenne, M. Jean-Claude Juncker a déclaré : « Malgré notre fragilité, malgré ce que nous percevons comme nos faiblesses, c’est l’Europe qui, aujourd’hui, est recherchée comme une terre de refuge et d’asile. Voilà quelque chose dont nous devrions être fiers, bien qu’une telle situation n’aille pas sans difficultés. Aujourd’hui, la première priorité est et doit être d’apporter une solution à la crise des réfugiés. La décision de relocaliser 160 000 personnes au départ des États membres les plus touchés est une première historique et constitue une manifestation louable et authentique de la solidarité européenne. Une telle décision est cependant insuffisante en soi. Il est temps que l’Union européenne, ses institutions et tous ses États membres prennent de nouvelles mesures, ambitieuses, fortes et concertées ».

Réalisations à ce jour

La réponse apportée par l’Europe a été globale et décisive au cours des derniers mois :

Nous avons triplé notre présence en mer, multipliant par trois les ressources et moyens mis à la disposition pour les opérations conjointes de Frontex Poséidon et Triton. Plus de 122 000 vies ont ainsi pu être sauvées. Chaque vie perdue est une de trop, mais beaucoup plus de vies ont été sauvées que si rien n’avait été entrepris – la progression est de 250 %.

Nous avons mobilisé un financement de l’UE en faveur des États membres les plus touchés, plus de 70 millions d’euros étant alloués à titre d’aide financière d’urgence, en plus des 7 milliards d’euros de financement pluriannuel alloués aux États membres au cours de la période 2014-20 afin de soutenir leurs efforts dans le domaine de la gestion des migrations et des frontières (annexe 2).

Nous avons renforcé notre lutte contre les passeurs et en vue de démanteler les organisations de traite des êtres humains. Comme il est devenu plus difficile de se procurer des navires bon marché, moins de personnes risquent leur vie sur des embarcations de fortune impropres à la navigation en mer. Grâce à ces mesures, le nombre de migrants ayant emprunté la voie de la Méditerranée centrale s’est stabilisé autour de 115 000 au cours du mois d’août, soit le même nombre que l’an dernier.

L’Union européenne est également le premier donateur dans le cadre des efforts internationaux déployés pour répondre à la crise des réfugiés syriens. La Commission et les États membres ont mobilisé quelque 4 milliards d’euros pour l’assistance humanitaire, l’aide au développement, l’assistance économique et de stabilisation aux Syriens dans leur pays ainsi qu’aux réfugiés et aux communautés qui les ont accueillis dans les pays voisins : le Liban, la Jordanie, l’Irak, la Turquie et l’Égypte. La Commission européenne a également affecté 1,8 milliard d’euros tirés des ressources financières de l’UE pour créer un « Fonds fiduciaire d’urgence en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration illégale en Afrique ».

Preuve de notre solidarité avec nos voisins, nous nous sommes collectivement engagés à assurer la réinstallation dans l’Union de plus de 22 000 personnes originaires de pays non européens.

Avec l’adoption hier de la deuxième proposition de la Commission en matière de relocalisation, les États membres ont fait montre de solidarité et ont accepté de relocaliser 160 000 personnes nécessitant clairement une protection internationale, au départ des États membres les plus touchés vers d’autres États membres de l’UE.

Actions prioritaires pour les six prochains mois

Le plus urgent est d’aider les États membres qui gèrent une affluence exceptionnelle de réfugiés sur leur territoire. Il faut pour cela agir tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’UE.

1. Mesures opérationnelles

Déploiement intégral des régimes de relocalisation et des équipes d’appui à la gestion des flux migratoires travaillant dans les zones « Hotspot » : Les équipes d’appui auront une incidence immédiate sur l’élément le plus essentiel de la chaîne — lorsque les États membres les plus touchés estiment que le nombre d’arrivées est trop élevé pour pouvoir être géré efficacement. Du personnel et des experts nationaux d’autres États membres de l’UE déployés par les agences de l’UE (Frontex, Bureau européen d’appui en matière d’asile -EASO, Europol) aideront à identifier, à filtrer et à enregistrer les migrants lorsqu’ils entrent sur le territoire de l’UE, et à préparer et à organiser les opérations de retour des personnes non autorisées à rester. Les équipes d’appui ne peuvent travailler qu’en partenariat avec les autorités nationales. Les États membres sous pression doivent à présent, en priorité, finaliser avec la Commission et commencer à mettre en œuvre leurs feuilles de route concernant les équipes d’appui travaillant dans les zones « Hotspot », avant la fin de la semaine. Les États membres doivent également, avant la fin de la semaine, mettre en place un réseau de correspondants pour toutes les agences gouvernementales nationales et locales compétentes, de sorte que les premières décisions de relocalisation puissent être mises en œuvre rapidement.

Déclenchement du mécanisme de protection civile ou des équipes d’intervention rapide aux frontières, de faire appel à une assistance pratique immédiate de l’UE et d’autres États membres de l’UE :

o  Le mécanisme de protection civile de l’Union européenne peut être activé pour mobiliser diverses formes d’aide en nature, y compris des modules (équipes et équipement), des abris, des fournitures médicales et d’autres produits non alimentaires, ainsi que de l’expertise.

o  Les États membres peuvent demander le déploiement d’équipes d’intervention rapide aux frontières, en vue de fournir une assistance immédiate de garde des frontières en cas de pression migratoire urgente ou exceptionnelle. Le mécanisme prévoit une assistance opérationnelle pour une période de temps limitée. L’agence Frontex finance et déploie des ressources humaines et techniques issues des États membres.

Normalisation de l’espace Schengen et suppression des contrôles aux frontières intérieures : La réintroduction temporaire des contrôles aux frontières au cours des dernières semaines par certains États peut, en vertu du code frontières Schengen, se justifier dans des situations de crise. Mais cela ne pourra jamais être plus qu’une mesure à court terme. Ce qui est nécessaire à présent, c’est d’agir en vue de rétablir le plus rapidement possible le processus normal de gestion des migrations. Si ces mesures devaient être prolongées ou si des mesures supplémentaires étaient demandées, la Commission formalisera son appréciation sur la situation en adoptant un avis sur la base du code frontières Schengen.

Intensification de l’offensive diplomatique et de la coopération avec les pays tiers : Le sommet de La Valette sur la migration qui se tiendra les 11 et 12 novembre 2015 fournira l’opportunité de présenter la nouvelle priorité de la politique des migrations dans le cadre des relations de l’UE avec les partenaires africains ; la conférence de haut niveau sur la route des Balkans occidentaux, qui aura lieu en octobre 2015, sera l’endroit pour discuter de la mission commune de lutte contre les difficultés actuelles et de rétablir la stabilité de la gestion de la migration par la route des Balkans occidentaux. L’UE continuera aussi à œuvrer étroitement avec des organisations internationales clés telles que le HCR, le programme des Nations unies pour le développement, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et la Croix-Rouge pour contribuer à la résolution de la crise des réfugiés au niveau mondial. 

2 Appui budgétaire

Accroître l’aide financière d’urgence aux États membres les plus touchés : l’aide financière d’urgence disponible dans le cadre du budget de l’UE dans ce domaine a déjà été doublée cette année, pour atteindre 73 millions d’euros, montant qui a déjà été épuisé. La Commission présentera la semaine prochaine une proposition visant à ajouter 100 millions d’euros à ce budget pour 2015.

Accroître le financement des trois agences compétentes de l’UE d’un montant de 1,3 million d’euros pour couvrir 60 membres du personnel de Frontex, 30 de l’EASO et 30 d’Europol pour 2015. En outre, l’aide financière d’urgence aux États membres les plus touchés et le financement de FRONTEX, de l’EASO et d’Europol seront majorés de 600 millions d’euros pour 2016. Les agences de l’UE jouent un rôle essentiel en assurant la coopération et en utilisant l’expertise disponible de façon optimale. Elles sont maintenant invitées à être beaucoup plus présentes sur le terrain que ce qui était initialement prévu. Les agences de l’UE qui travaillent dans des domaines liés à la migration ont dès lors besoin d’une injection importante de ressources.

Rétablir le financement de l’aide alimentaire au titre du Programme alimentaire mondial aux niveaux de 2014 : la plupart des États membres de l’UE ont réduit leur contribution au Programme alimentaire mondial, certains jusqu’à 99 % (annexe 3). La Commission s’attachera à accroître l’aide humanitaire d’urgence et les moyens de protection civile d’un montant de 200 millions d’euros pour 2015 afin de fournir des ressources pour répondre aux demandes du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et du Programme alimentaire mondial, et d’autres organisations concernées, afin d’aider les réfugiés immédiatement.

Accroître l’aide humanitaire d’un montant de 300 millions d’euros en 2016 afin d’être en mesure de subvenir aux besoins essentiels des réfugiés, tels que la nourriture et le logement.

Renforcer l’aide aux réfugiés syriens : La Commission proposera la semaine prochaine d’accroître l’enveloppe de l’instrument européen de voisinage (IEV) de 300 millions d’euros en 2015, afin de permettre une augmentation du fonds régional d’affectation spéciale de l’UE en réponse à la crise syrienne et de fournir une assistance aux pays tiers qui accueillent des réfugiés de Syrie. Avec une réorientation supplémentaire de fonds de l’instrument de préadhésion, cela permettra au financement total au niveau de l’UE du fonds régional d’affectation spéciale au cours de cette phase d’atteindre plus de 500 millions d’euros. Les contributions des États membres doivent correspondre au financement apporté par l’UE : afin que ce fonds atteigne un total d’au moins 1 milliard d’euros. Cela traduirait avec force l’engagement de l’UE à venir en aide aux réfugiés syriens.

Répondre au manque de ressources financières pour gérer la crise en Syrie : Seuls 38 % des besoins de financement sont couverts. Ce manque de ressources financières a des conséquences dramatiques. L’UNICEF a signalé qu’au cours des derniers mois, jusqu’à 5 millions de personnes, dont près de la moitié sont des enfants — ont subi d’importantes interruptions de l’approvisionnement en eau et ont ainsi été exposées à un risque élevé de contracter des maladies. L’UE et les États membres devraient s’engager à couvrir la moitié de cet écart.

Coopération avec nos voisins immédiats : Depuis de nombreuses années, la Turquie, le Liban et la Jordanie sont soumis à des pressions migratoires, des millions de réfugiés ayant fui la Syrie. S’attaquer aux troubles politiques est une tâche complexe, mais nous devons redoubler d’efforts : l’UE est prête à mobiliser 1 milliard d’euros pour la Turquie et 17 millions d’euros pour la Serbie et l’ancienne République yougoslave de Macédoine pour aider nos voisins à relever le défi de la migration.

Aide à l’Afrique : la création du Fonds fiduciaire d’urgence, doté d’un capital de départ de 1,8 milliard d’euros, avait déjà fourni une démonstration concrète de la contribution future de l’UE ; il doit être soutenu par les contributions des États membres. 

3. Mise en œuvre de la législation de l’UE

La situation ne peut s’améliorer dès lors que le bilan en matière de mise en œuvre du droit de l’Union dans le domaine de l’asile est médiocre. Aujourd’hui, la Commission européenne a engagé 40 nouvelles procédures d’infraction contre 19 États membres (voir IP/15/5699).

En particulier, la Commission collaborera avec les autorités grecques afin de donner la priorité à la normalisation, dans les six mois à venir, de la situation depuis la suspension en 2010 des transferts au titre de Dublin. La Grèce devra notamment assurer l’affectation d’un personnel suffisant au service d’asile et au service d’accueil initial, mettre en place un régime de retour efficace, améliorer l’absorption des Fonds UE et faire face aux besoins en matière d’accueil liés à la hausse des flux migratoires. 

4. Perspectives : Un système solide qui résistera à l’épreuve du temps

Protéger les frontières de l’UE : cela passe par le renforcement de Frontex et l’élargissement de son mandat ainsi que par l’adoption de mesures ambitieuses pour créer un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. La Commission présentera une proposition en ce sens en décembre 2015.

Un régime à long terme et à l’échelle de l’UE en matière de réinstallation et de relocalisation : en mars 2016, la Commission présentera une proposition relative à un programme permanent de réinstallation. Une proposition de mécanisme permanent de relocalisation est déjà sur la table. La Commission proposera une nouvelle réforme du règlement de Dublin en mars 2016.

Une politique crédible et efficace en matière de retour : la pleine application des mesures définies dans le récent plan d’action de l’UE en matière de retour redonnerait une crédibilité au régime de retour adopté par l’UE. Il faut pour cela mieux partager l’information, augmenter les ressources tant au niveau de l’Union que des États membres, renforcer le rôle de Frontex et remettre en avant la réadmission dans nos relations avec les pays tiers.

Ouvrir des voies légales de migration : la Commission présentera un ensemble de mesures sur la migration légale, comprenant la révision du système de « carte bleue », en mars 2016.

Contexte

Le 23 avril 2014, à Malte, Jean-Claude Juncker avait présenté, dans le cadre de sa campagne pour devenir président de la Commission européenne, un plan sur l’immigration en cinq points appelant à davantage de solidarité dans la politique migratoire de l’UE.

Lorsqu’il a pris ses fonctions, le nouveau président de la Commission européenne a confié au commissaire spécialement chargé de la migration la mission de travailler à une nouvelle politique migratoire, qui figurait parmi les dix priorités énoncées dans les orientations politiques, le programme politique sur la base duquel le Parlement européen a approuvé la Commission.

Le 13 mai 2015, la Commission européenne a présenté son agenda européen en matière de migration, exposant une approche globale destinée à améliorer la gestion des migrations dans tous leurs aspects.

Le 27 mai 2015, la Commission a déjà annoncé un premier train de mesures d’application de cet agenda, dont les propositions de relocalisation et de réinstallation ainsi qu’un plan d’action de l’UE contre les passeurs de migrants.

Les 25 et 26 juin 2015, le Conseil européen est convenu d’avancer sur les propositions formulées par la Commission européenne dans l’agenda européen en matière de migration, en se concentrant sur la relocalisation et la réinstallation, les retours et la coopération avec les pays d’origine et de transit.

Le 20 juillet, le Conseil « Justice et affaires intérieures » a marqué son accord pour mettre en œuvre les mesures proposées dans l’agenda européen en matière de migration, notamment pour relocaliser les personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale, à partir de l’Italie et de la Grèce au cours des deux prochaines années, en commençant par relocaliser 32 256 personnes dans un premier temps, et pour réinstaller 22 504 personnes déplacées ayant manifestement besoin d’une protection internationale et provenant de pays extérieurs à l’UE.

Le 9 septembre 2015, la Commission a proposé un nouvel ensemble de mesures, y compris un mécanisme de relocalisation d’urgence pour 120 000 réfugiés, ainsi que des outils concrets pour aider les États membres à traiter les demandes, à procéder au retour des migrants économiques et à s’attaquer aux causes profondes de la crise des réfugiés.

Le 14 septembre 2015, les États membres ont adopté la décision visant à relocaliser, au départ de l’Italie et de la Grèce, 40 000 réfugiés ayant manifestement besoin d’une protection internationale.

Le 23 septembre 2015, les États membres ont adopté la décision visant à relocaliser, au départ de l’Italie, de la Grèce et d’autres États membres directement touchés par la crise des réfugiés, 120 000 réfugiés ayant manifestement besoin d’une protection internationale.

Pour en savoir plus

Communication de la Commission : Gestion de la crise des réfugiés : mesures opérationnelles et budgétaires au titre de l’agenda européen en matière de migration

IP/15/5699 : Pour une gestion plus responsable de la crise des réfugiés : la Commission européenne adopte 40 décisions relatives à des procédures d’infraction afin d’assurer le bon fonctionnement du régime d’asile européen

Fiches d’information : L’agenda européen en matière de migration - explications

Fiche d’information sur le retour

Site web de la direction générale de la migration et des affaires intérieures

 

ANNEXE I : Actions prioritaires prévues par l’agenda européen en matière de migration à réaliser dans les six mois

Mesures opérationnelles

La Commission et les agences de l’UE :

aideront les États membres à prendre toutes les dispositions nécessaires pour mettre en œuvre les décisions relatives à la relocalisation, en organisant la coordination sur le terrain et en mettant en place un réseau de points de contact nationaux. Elles assureront le suivi des points d’action adoptés à la réunion sur la relocalisation tenue cette semaine avec les États membres ;

soutiendront l’objectif de rendre les équipes d’appui aux « hotspots » opérationnelles dès cette semaine. Les agences auront pour rôle d’apporter une expertise directe dans des domaines tels que l’identification correcte des migrants ; la Commission assurera la coordination entre les différents acteurs ;

dans un délai de quinze jours, réuniront les États membres et le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés en vue de définir les modalités pratiques de mise en œuvre du programme de réinstallation. 

Les États membres sous pression devront :

finaliser et commencer à mettre en œuvre, cette semaine, leurs feuilles de route relatives à la relocalisation et aux équipes d’appui aux « hotspots » ; mettre en place, avant la fin de la semaine, un réseau de correspondants pour toutes les agences gouvernementales nationales et locales compétentes ;

déclencher le mécanisme de protection civile ou demander des équipes d’intervention rapide aux frontières, faire appel à une assistance pratique immédiate de l’UE et d’autres États membres de l’UE. 

Tous les États membres devront :

désigner, cette semaine, des points de contact nationaux pour la relocalisation, pour permettre une sélection et un transfert rapides des candidats, envoyer un agent de liaison en Italie et en Grèce pour aider au filtrage sur place, déterminer la capacité d’accueil à utiliser pour les personnes relocalisées ;

informer Frontex et le Bureau européen d’appui en matière d’asile, dans un délai d’une semaine après la finalisation des feuilles de route nationales destinées aux équipes d’appui aux « hotspots », de l’expertise nationale qui sera mise à disposition ;

constituer, d’ici la fin du mois de septembre, une réserve d’urgence de moyens destinés aux frontières qui pourraient être utilisés dans les équipes d’intervention rapide aux frontières déployées cette année, et en informer Frontex ;

informer la Commission, d’ici la fin du mois de septembre, des moyens de protection civile qui peuvent être prêts pour un déploiement dans le cadre du mécanisme de protection civile si celui-ci est activé cette année ;

mettre en place un dispositif de planification de mesures d’urgence pour faire face aux éventuelles augmentations de demandes d’asile qui surviendraient cette année ;

confirmer la continuation du soutien à l’opération conjointe TRITON coordonnée par Frontex et répondre de toute urgence à l’appel lancé pour obtenir des moyens pour l’opération POSEIDON ;

adresser une demande à Frontex pour la coordination et le soutien financier encore disponibles cette année pour les vols de retour communs et l’aide avant le retour. 

Accroître l’aide budgétaire

La Commission présentera les propositions législatives nécessaires la semaine prochaine au Parlement européen et au Conseil.Les institutions sont invitées à adopter les propositions pour 2015 dans le cadre d’une procédure accélérée :

augmenter de 80 millions d’euros le fonds d’urgence relevant du Fonds « Asile, intégration et migration » et de 20 millions d’euros le Fonds pour la sécurité intérieure - Frontières. Ces ressources seront affectées aux besoins d’urgence, pour accroître la capacité d’accueil, étoffer les moyens administratifs de traitement des demandes d’asile et soutenir la capacité de faire face à la pression à laquelle sont soumises les frontières extérieures ;

à partir de 2015, augmenter les capacités des trois principales agences de l’UE, en créant 120 postes supplémentaires : 60 postes pour Frontex, 30 pour le BEAA et 30 pour Europol pour l’année 2015 ;

augmenter de 200 millions d’euros les fonds destinés à l’aide humanitaire, afin de fournir des ressources immédiates pour répondre aux demandes du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et du Programme alimentaire mondial, ainsi que d’autres organisations concernées, pour aider les réfugiés immédiatement ;

accroître l’enveloppe de l’instrument européen de voisinage (IEV) de 300 millions d’euros en 2015, afin de permettre une augmentation du fonds régional d’affectation spéciale de l’UE en réponse à la crise syrienne (fonds « Madad ») et de fournir une assistance aux pays tiers qui accueillent des réfugiés de Syrie. Avec une réorientation supplémentaire de fonds de l’instrument de préadhésion, cela permettra au financement total au niveau de l’UE du fonds régional d’affectation spéciale au cours de cette phase d’atteindre plus de 500 millions d’euros. 

Au cours des prochaines semaines, la Commission proposera au Parlement européen et au Conseil d’apporter les modifications suivantes au projet de budget 2016 :

un nouveau paquet de 600 millions d’euros, en vue d’augmenter le budget des financements d’urgence du Fonds « Asile, intégration et migration » et du Fonds pour la sécurité intérieure - Frontières et de financer les moyens accrus accordés à Frontex, au BEAA et à Europol pour qu’ils puissent répondre aux besoins immédiats en matière de gestion des migrations, d’accueil, de retour et de contrôle des frontières ;

accroître l’aide humanitaire d’un montant de 300 millions d’euros afin d’être en mesure de subvenir aux besoins essentiels des réfugiés, tels que la nourriture et le logement. 

L’UE devrait revoir l’affectation des fonds destinés à la Turquie, de sorte qu’un montant total de 1 milliard d’euros soit disponible pour des actions en faveur des réfugiés en 2015-16. 

Les États membres devraient immédiatement s’engager à :

rétablir au niveau de 2014 les financements destinés à l’aide alimentaire via le Programme alimentaire mondial, de façon à stabiliser la fourniture de nourriture aux réfugiés syriens ;

égaler la contribution budgétaire de l’UE au fonds régional d’affectation spéciale de l’UE en réponse à la crise syrienne (fonds « Madad »), pour aider les réfugiés syriens (dans tous les pays hors de l’UE), de façon à atteindre au moins 1 milliard d’euros au total ;

égaler les 1,8 milliard d’euros de financement apportés par l’UE au Fonds fiduciaire d’urgence en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration illégale en Afrique ;

utiliser immédiatement les moyens de préfinancement (plus de 300 millions d’euros) actuellement transférés aux États membres pour mettre en œuvre leurs programmes nationaux au titre du Fonds « Asile, intégration et migration » et du Fonds pour la sécurité intérieure - Frontières ;

examiner l’usage de leurs actuels programmes de Fonds structurels en termes de financement des mesures liées à la migration, en vue de proposer des modifications à la Commission. 

Mise en œuvre du droit de l’UE en matière d’asile

Les États membres devraient s’engager à prendre des dispositions d’urgence pour transposer, mettre en œuvre et appliquer intégralement la législation régissant le régime d’asile européen, notamment en matière de conditions d’accueil, de procédures d’asile et de détermination des personnes ayant droit à l’asile. 

Prochaines étapes législatives

Le Parlement européen et le Conseil devraient adopter en procédure accélérée les propositions législatives suivantes déjà présentées par la Commission :

la liste des pays d’origine sûrs, y compris la Turquie

la modification du règlement de Dublin visant à introduire un mécanisme de relocalisation en cas de crise. 

La Commission présentera les nouvelles propositions législatives suivantes :

la création d’un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et l’élargissement du mandat de Frontex (décembre 2015)

un ensemble de mesures sur la migration légale, comprenant la révision du système de « carte bleue » (mars 2016)

une nouvelle réforme du règlement de Dublin (mars 2016)

une proposition relative à un système structuré en matière de réinstallation (mars 2016)