Dispositif en faveur des heures supplémentaires : le CEC fait le point.

Jeudi 30 juin matin, le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a examiné le rapport sur l’évaluation des dispositifs sociaux et fiscaux en faveur des heures supplémentaires présenté par Jean-Pierre Gorges et Jean Mallot puis autorisé sa publication. Demandé par le groupe SRC, ce rapport vise à analyser les résultats et l’efficacité de ces dispositifs, d’un coût total pour l’État de plus de 4,5 milliards d’euros. Les rapporteurs ont examiné les impacts des mesures issues de la "loi Tepa" tant en termes d’accroissement du pouvoir d’achat des salariés et agents publics que d’augmentation de la durée du travail et de croissance. Ils proposent des recommandations communes et un certain nombre d’autres hypothèses d’évolutions possibles.

 

Le présent rapport vise à procéder à l’évaluation de l’article premier de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite « loi Tepa », qui tendait à promouvoir la réalisation d’heures supplémentaires grâce à des allègements fiscaux et sociaux au bénéfice des salariés et des employeurs.

 

Le 12 janvier 2011, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale (CEC) a décidé d’inscrire à son programme de travail « l’évaluation des mesures fiscales et sociales en faveur des heures supplémentaires. » Lors de cette réunion du Comité, les rapporteurs, MM. Jean-Pierre Gorges (groupe Union pour un mouvement populaire – UMP, membre de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire) et Jean Mallot (groupe Socialiste, radical, citoyen – SRC, membre de la commission des Affaires sociales et du Comité), ont retracé le processus qui les avait conduits à proposer au CEC de retenir ce thème.

 

Le sujet relatif à la loi Tepa trouve son origine dans une initiative du groupe SRC. Ce dernier a fait application des dispositions de l’article 146-3 du Règlement de l’Assemblée nationale qui prévoit que « chaque groupe peut obtenir de droit, une fois par session ordinaire, qu’un rapport d’évaluation, entrant dans le champ de compétence du comité […] soit réalisé ». Demandant pour la première fois la mise en œuvre de ce qu’il est convenu d’appeler le « droit de tirage », le groupe SRC a ainsi souhaité que le Comité s’intéresse à l’évaluation des effets sur la cohésion sociale de plusieurs politiques publiques menées depuis 2007. Le thème proposé avait été initialement formulé comme suit : « Politiques publiques et évolution des inégalités sociales ».

 

Cette rédaction assez large rendait nécessaire une définition plus précise du périmètre du sujet. L’étude de faisabilité prévue par l’article 4 du Règlement intérieur du Comité, menée par les rapporteurs, désignés à cet effet par le CEC le 25 février 2010, a donc porté sur le sujet « Politiques publiques et évolution des inégalités sociales ».

 

Pendant les travaux relatifs à cette étude de faisabilité, les rapporteurs ont en particulier entendu M. Eric Heyer, directeur adjoint de l’Observatoire français de la conjoncture économique (OFCE). Cette audition, portant sur les politiques relatives au temps de travail, a notamment concerné l’efficacité et l’impact économique et social d’une disposition centrale de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat : l’exonération de prélèvements fiscaux et les allègements de prélèvements sociaux sur les rémunérations versées au titre des heures complémentaires et supplémentaires effectuées par les salariés.

 

L’audition a permis de dresser un premier état des nombreuses interrogations entourant ce dispositif : s’il est possible de le mesurer, quel a été l’accroissement net, dû au dispositif, du nombre d’heures supplémentaires travaillées ? Quel a été l’accroissement du nombre total d’heures travaillées ? Y a-t-il eu des effets d’aubaine ? Quel a été l’impact, à court et moyen termes, sur le pouvoir d’achat des salariés concernés ? Quelles ont été les conséquences de la mesure, par secteur, par type de salariés, par branche, par catégorie d’entreprises, et plus généralement, sur la croissance économique ? Les éventuels effets positifs de la mesure justifient-ils les montants des dépenses publiques engagées ?

 

Les rapporteurs ont estimé que les problématiques soulevées par l’évaluation de cette mesure, en raison de leur intérêt et de leur complexité, exigeaient l’engagement de travaux consacrés exclusivement à cette disposition.

 

Par la suite, conformément aux dispositions du Règlement qui régissent le fonctionnement du Comité, un groupe de travail a été constitué autour des deux rapporteurs, avec la désignation par la commission des Affaires sociales de M. Jean-Patrick Gille (groupe SRC) et de M. Dominique Tian (groupe UMP).

 

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L’article premier de la loi Tepa se prête particulièrement bien à une démarche d’évaluation par une instance parlementaire telle que le CEC. Il s’agit en effet d’une mesure de politique publique au périmètre bien circonscrit. Si son adoption est relativement récente, son application sur une période de près de quatre années permet d’imprimer à l’analyse un recul suffisant. Le dispositif est connu et il est coûteux pour les finances publiques. Ses effets sont en principe mesurables, notamment par l’observation des variations du nombre d’heures supplémentaires, de la durée du travail et des revenus supplémentaires générés par son application.

 

La mesure présente en outre un caractère politique et emblématique marqué en raison du contexte de son adoption. Cette disposition a en effet été présentée par le Gouvernement et la majorité issus des élections du printemps 2007 comme une mesure importante visant à remédier aux effets jugés négatifs de la réduction du temps de travail.

 

L’évaluation de l’article premier de la loi Tepa est un sujet transversal, ce qui justifie que le CEC s’en soit saisi. En effet, la mesure, dont l’aspect économique, financier et budgétaire est évident, présente également des dimensions relevant du financement de la sécurité sociale ainsi que du droit du travail, et particulièrement des relations collectives de travail. La problématique de la durée du travail est bien au cœur de la mesure. À titre de rappel, si le projet de loi avait été renvoyé à l’Assemblée nationale pour examen au fond à la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, la commission des Affaires sociales et la commission des Affaires économiques s’en étaient saisies pour avis.

 

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Les rapporteurs ont souhaité mener une démarche d’évaluation la plus large et la plus rigoureuse possible.

 

Deux volets leur ont paru particulièrement intéressants : le premier relatif à l’efficience de la mesure, le second à ses conditions d’élaboration, notamment en ce qui concerne la réalisation d’une éventuelle étude d’impact ex ante.

 

Les rapporteurs ont d’abord souhaité évaluer l’efficacité de la mesure à l’aune de ses buts initiaux. Très classiquement, la démarche d’évaluation, après avoir rappelé les caractéristiques du dispositif évalué, s’est attachée à identifier les objectifs initiaux de la disposition. Ces objectifs et leur hiérarchisation se sont, en l’espèce, révélés plus complexes que le rappel du célèbre slogan « travailler plus pour gagner plus ».

 

L’évaluation de l’efficacité de la mesure a posé la question de la nature des indicateurs pertinents, d’abord en ce qui concerne la durée du travail (l’aspect « travailler plus ») : volume d’heures supplémentaires (quelle augmentation nette est imputable au dispositif ?) et variation du nombre total d’heures travaillées (les heures supplémentaires sont-elles « supplémentaires » ?). Il a également été nécessaire d’apprécier, en fonction notamment de la taille de l’entreprise et du niveau des rémunérations, d’une part, l’évolution des revenus nets des salariés (l’aspect « gagner plus ») et, d’autre part, du coût du travail. Les rapporteurs ont également examiné l’impact de la mesure sur d’autres variables : le niveau de l’emploi, le dynamisme de la demande et l’évolution du taux de croissance de l’économie française, à court, moyen et long termes.

 

Cette efficacité, qu’on pourrait qualifier de « brute », a ensuite été comparée aux moyens mis en œuvre, c’est-à-dire les crédits d’État finançant les mesures d’allègements. L’efficacité, notamment s’agissant de l’impact sur le PIB, est d’ailleurs partiellement fonction du mode de financement de la mesure. En cas de financement par la dette publique, à l’effet positif de court terme de relance de la consommation correspond une augmentation future des prélèvements, source d’appauvrissement. Cette mise en perspective permet d’approcher une estimation de l’efficience de la mesure évaluée.

 

L’évaluation a aussi visé à identifier les éventuels effets pervers du dispositif et les phénomènes de redistribution de revenus entre agents qu’il est de nature à susciter.

 

Outre l’appréciation de l’efficience de la mesure, les rapporteurs ont également souhaité éclairer les conditions dans lesquelles la décision publique, et particulièrement le projet de loi, avaient été conçus. Ils ont donc interrogé des représentants de l’appareil gouvernemental sur le processus politico–administratif ayant conduit à la préparation, à l’éventuelle évaluation ex ante du dispositif, à l’adoption et à la mise en œuvre de la mesure.

 

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Les rapporteurs ont principalement procédé par auditions. Ils ont ainsi réalisé 23 auditions, dont le périmètre a permis de couvrir la plupart des sujets et d’interroger les parties prenantes (1). Les rapporteurs ont ainsi notamment entendu des responsables d’administration, des économistes indépendants, les représentants des employeurs et des salariés ainsi que des directeurs de ressources humaines. À titre d’exemple, les divers aspects du dispositif ont été étudiés, qu’il s’agisse du pilotage (direction générale du trésor), du coût pour les finances publiques (direction du budget, direction de la sécurité sociale – DSS), de l’impact sur les relations du travail (direction générale du travail – DGT) ou de l’application du dispositif à la fonction publique (direction générale de l’administration publique – DGAFP).

 

Les rapporteurs ont également procédé par questionnaires écrits. Un questionnaire exhaustif a ainsi été transmis à la Direction de la législation fiscale (DLF) afin d’obtenir des données précises sur l’application du volet fiscal du dispositif. De même, afin notamment d’apprécier le processus de conception de la mesure et les éventuels efforts d’évaluation ex ante menés par l’administration, un courrier a été envoyé le 28 janvier 2011 à la ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie, Mme Christine Lagarde, lui demandant communication de la copie des documents ayant été produits et utilisés dans la phase d’élaboration de la mesure. Un courrier a également été envoyé par M. Bernard Accoyer, président du Comité et Président de l’Assemblée nationale, au Premier ministre, M. François Fillon, afin d’attirer son attention sur la présente démarche d’évaluation. Enfin, les rapporteurs ont exprimé, par courrier, à l’issue de leurs travaux, le souhait d’entendre la ministre Mme Christine Lagarde.

 

La réponse au questionnaire envoyé à la DLF est bien parvenue aux rapporteurs. En revanche, la ministre n’a pas transmis les documents demandés, ce qui est regrettable. L’audition de la ministre n’a pas non plus été possible.

 

Le degré de coopération des administrations concernées a été variable. Certaines, comme la direction de direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) (2) ou l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) (3), ont répondu avec rapidité et précision aux diverses demandes des rapporteurs.

 

D’autres ont été moins réactives, retardant parfois considérablement la démarche d’évaluation menée par les parlementaires. Ainsi, il est à souligner qu’aucune réponse n’a été apportée aux sollicitations adressées à la Direction générale de l’organisation des soins (DGOS)(4), ce qui aurait pourtant permis de faire un point exhaustif sur l’application du dispositif aux personnels de la fonction publique hospitalière, particulièrement concernés par le dispositif.

 

Les rapporteurs imputent ces difficultés aux multiples tâches et sollicitations auxquelles sont confrontées ces administrations mais aussi à l’insuffisante influence de la culture de l’évaluation des politiques publiques, qu’il s’agisse de l’évaluation ex ante ou ex post. Ils formulent donc le souhait que la présente démarche puisse contribuer à la développer au sein de l’administration.

 

 

SYNTHÈSE DU RAPPORT

 

L’article premier de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite « loi Tepa », visait à promouvoir la réalisation d’heures supplémentaires. Les gains de revenus ainsi suscités et l’augmentation du temps de travail des salariés devaient provoquer un surcroît de croissance, permettant de lutter contre le chômage. Il s’agissait de mettre en pratique la formule « travailler plus pour gagner plus ».

 

Le présent rapport est le fruit de la démarche d’évaluation de cette disposition, menée, à la demande du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale (CEC) par deux rapporteurs, l’un issu de la majorité et l’autre de l’opposition.

 

L’étude s’est concentrée, d’une part, sur l’estimation de l’efficience du dispositif (son efficacité ramenée à ses coûts) et, d’autre part, sur les conditions d’élaboration de la décision publique.

 

L’article premier de la loi Tepa est une mesure incitative, augmentant les revenus des salariés et diminuant le coût de l’heure supplémentaire pour l’employeur. Ce dispositif, de structure complexe, repose sur cinq piliers distincts : exonération fiscale, exonération de cotisations sociales salariale et employeur, réforme de l’allègement sur les bas salaires et majoration de la rémunération des heures supplémentaires pour les entreprises de vingt salariés au plus.

 

Cette mesure emblématique, marquée par le contexte économique et politique de l’année 2007, décidée sans réelle étude ex ante, a connu une application rapide et massive. Le dispositif a bénéficié à plus de neuf millions de salariés, pour un gain moyen annuel d’environ 500 euros et un gain médian d’environ 350 euros.

 

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Malgré les difficultés de l’évaluation, notamment liées à l’absence de recensement fiable des heures supplémentaires avant l’adoption de la réforme et à l’intensité de la crise économique de 2008–2009, les deux rapporteurs ont mis en évidence un faisceau d’indices soulignant que le « travailler plus » n’est pas identifiable : le nombre annuel d’heures supplémentaires n’a pas connu de hausse significative et la durée moyenne effective du travail n’a pas substantiellement augmenté. L’application du dispositif est marquée par un fort effet d’aubaine, un certain nombre d’heures supplémentaires effectuées mais non déclarées comme telles avant la réforme ayant bénéficié des allègements fiscaux et sociaux.

 

Le dispositif a certes permis de gratifier certains salariés. Il a aussi, voire peut-être surtout, facilité les restructurations dans l’administration de l’État. Son application dans les hôpitaux publics a également entraîné une meilleure rémunération des personnels particulièrement sollicités et affectés par les modalités de la réduction du temps de travail.

 

Conçue en partie comme un instrument destiné à pallier certains inconvénients des lois portant réduction du temps de travail, la mesure a contribué à « cristalliser » la durée du travail à 35 heures, employeurs comme salariés ayant un intérêt commun à déclarer des heures supplémentaires.

 

Le « gagner plus » est effectivement identifié et a contribué à maintenir le pouvoir d’achat de certains salariés grâce au surcroît de revenus ainsi distribués. La mesure a entraîné des gains très variables : le dispositif n’a bénéficié ni aux non-salariés ni aux salariés n’effectuant pas d’heures supplémentaires. Il a peu bénéficié aux salariés à temps partiel. Seuls les foyers imposables ont pu effectivement bénéficier de la totalité du dispositif, le gain fiscal – non plafonné – étant par ailleurs fonction du taux marginal d’imposition. De même, l’effet de la mesure diffère sensiblement selon les secteurs et les régions.

 

Le coût total de la mesure est évalué à plus de 4,5 milliards d’euros. Son absence de financement par des prélèvements supplémentaires ou des redéploiements de dépense a permis, à court terme, de stimuler la demande intérieure et donc de contribuer à lutter contre la récession de 2009. Cependant, à moyen et à long terme, cette dépense peu efficace, financée par un surcroît de dette publique – dont les intérêts correspondant à la dépense annuelle atteignent environ 140 millions d’euros – ne manquera pas d’alourdir les prélèvements obligatoires futurs.

 

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Compte tenu de ce constat, les deux rapporteurs formulent plusieurs propositions communes. Ils insistent d’abord sur la nécessité de l’évaluation préalable approfondie de ce type de décision, ainsi que sur l’adaptation indispensable de telles mesures de politique économique lorsque les modifications de contexte l’imposent.

 

Le choix de subventionner les contributions dues par l’employeur au titre de la rémunération de l’heure supplémentaire suscite des interrogations. Cette heure supplémentaire est en effet l’heure où la marge de l’entreprise est généralement maximale. Dans un contexte de sous-emploi persistant, plutôt que de subventionner la « dernière heure », ne conviendrait-il pas de faciliter l’embauche de salariés supplémentaires – la « première heure » ?

 

Une proposition réunit l’accord des deux rapporteurs. Sous réserve d’une évaluation préalable, ils recommandent la suppression des avantages bénéficiant aux employeurs au titre des heures supplémentaires. Cette mesure, dont l’enjeu financier s’élève à près de 1,3 milliards d’euros, permettra de mettre fin aux effets d’aubaine les plus marqués.

 

Le rapport examine ensuite les différentes options envisageables et se conclut sur des considérations plus générales visant, d’une part, à dresser les grandes lignes d’une réglementation du temps du travail qu’il conviendrait de fonder davantage sur la négociation sociale au niveau de la branche et, d’autre part, à envisager la suppression graduelle des aides publiques versées aux entreprises pour accompagner la réduction du temps de travail.

 

PREMIÈRE PARTIE : INCITER À LA RÉALISATION

D’HEURES SUPPLÉMENTAIRES ET COMPLÉMENTAIRES :

UN DISPOSITIF INNOVANT ET COMPLEXE, RAPIDEMENT ÉLABORÉ, ADOPTÉ ET MIS EN APPLICATION

 

L’article premier de la loi Tepa vise à modifier les comportements des salariés et des employeurs afin d’aboutir, d’une part, à des gains de revenus (5) et, d’autre part, à l’augmentation du temps de travail des salariés.

 

À cette fin, il incite respectivement employeurs et salariés à faire réaliser et à effectuer des heures supplémentaires ou complémentaires. L’incitation consiste en des allègements fiscaux et sociaux.

 

Ce dispositif législatif présente trois caractéristiques majeures : il est emblématique, inédit et complexe.

 

La mesure, qui correspond à l’application d’une partie importante du programme de M. Nicolas Sarkozy, élu Président de la République le 6 mai 2007, a fait l’objet d’une adoption rapide par le Parlement. Son application au 1er octobre 2007, soit moins de deux mois après sa promulgation, a été rendue possible par la publication des textes d’application dans un délai extrêmement court.

 

I. UN DISPOSITIF COMPLEXE À FORTE DIMENSION POLITIQUE

 

L’évaluation doit évoquer le contexte particulier des mois ayant suivi le second tour de l’élection présidentielle de 2007. Elle recensera ensuite les objectifs poursuivis par l’article premier de la loi Tepa en se fondant notamment sur les débats parlementaires.

 

A. LE CONTEXTE DE LA CAMPAGNE PRÉSIDENTIELLE ET DES PREMIERS MOIS DU QUINQUENNAT : LE SOUHAIT AFFICHÉ DE LA RÉHABILITATION DE LA « VALEUR TRAVAIL »

 

L’évaluation des effets de la mesure doit prendre en compte le contexte dans lequel la disposition a été conçue et présentée aux Français et aux parlementaires.

 

1.– La loi Tepa, un prolongement de deux thèmes centraux au cœur de la campagne de l’élection présidentielle de 2007

 

a) Deux thèmes importants des débats de la campagne présidentielle : la « valeur travail » et le pouvoir d’achat

 

Une partie de la campagne pour l’élection présidentielle de 2007 s’est développée autour de deux thèmes connexes, d’une part, celui de la revalorisation du pouvoir d’achat, notamment des salariés, et, d’autre part, celui de la mise en avant de la « valeur travail ». Le débat politique autour de l’opportunité de maintenir en l’état la législation relative à la réduction du temps de travail adoptée sous la XIe législature puis amendée sous la XIIe législature fut notamment assez vif.

 

Dans ce contexte, une des mesures-phares du programme du candidat Nicolas Sarkozy consistait à proposer de pallier les conséquences jugées « malthusiennes » et « restrictives » de l’application des lois portant réduction du temps de travail. La durée de travail légale de 35 heures ainsi que les dispositifs de contingentement étaient, dans cette perspective, présentés comme des contraintes inutiles. Le travail devait être « libéré » ou « déverrouillé » de ce qui était alors décrit comme un carcan (6).

 

Le débat prenait cependant aussi en compte, d’une part, l’attachement de beaucoup de Français, particulièrement les salariés, à la fixation d’une durée légale du travail à 35 heures et, d’autre part, les ajustements réalisés par les employeurs et les salariés depuis 2002 pour s’adapter à cette durée légale. Il n’était donc pas proposé de supprimer ce dispositif mais de mettre en place des conditions permettant d’en pallier les inconvénients supposés.

 

b) Naissance de la formule « Travailler plus pour gagner plus »

 

Avant l’élection présidentielle de 2007, des travaux parlementaires avaient montré le chemin à suivre. Ainsi, sous la précédente législature, M. Hervé Novelli avait déposé le 13 juin 2006 à l’Assemblée nationale une proposition de loi (n° 3148) « visant à favoriser le travail et la revalorisation du pouvoir d’achat (7) ». Ce texte proposait notamment :

 

– d’une part, une suppression de la majoration des heures supplémentaires effectuées par les salariés des PME ;

 

– d’autre part, une exonération des cotisations salariales dues au titre de la rémunération des heures supplémentaires.

 

Le financement proposé consistait en la suppression des exonérations de charges patronales créées par les lois de réduction du temps de travail. Il s’agissait de « donner du pouvoir d’achat en basculant les exonérations de charges patronales sur les charges salariales tout en favorisant le travail ». Ce texte n’a pas été examiné par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales à laquelle il avait été renvoyé.

 

Lors de son discours du 14 janvier 2007 au congrès de l’Union pour un mouvement populaire (UMP), le candidat Nicolas Sarkozy déclarait pour sa part : « Je veux l’exonération de charges sociales et de l’impôt sur le revenu pour les heures supplémentaires pour qu’enfin on comprenne en France que le travail est une émancipation, que c’est le chômage qui est une aliénation. » (8)

 

Cette proposition a vite été traduite par le slogan « Travailler plus pour gagner plus ». La concision de la formule était supposée concilier la progression du pouvoir d’achat, remède aux effets jugés négatifs de la réduction du temps de travail, et la revalorisation souhaitée de la « valeur travail ».

 

Dans le document « Mon projet : ensemble tout devient possible » (2007), le candidat Nicolas Sarkozy écrivait ainsi : «  Je veux être le président du pouvoir d’achat. Pour cela, je permettrai d’abord à ceux qui veulent travailler plus pour gagner plus de le faire, dans le secteur privé comme dans le secteur public. Les heures supplémentaires seront toutes payées au moins 25 % de plus que les heures normales, et elles seront exonérées de toute charge sociale et de tout impôt. En travaillant quatre heures de plus par semaine, un salarié rémunéré au smic gagnera immédiatement 165 euros nets de plus par mois (9). »

 

2.– La loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat dite loi Tepa : un texte emblématique

 

a) Le projet de loi Tepa est l’un des premiers projets discutés par le Parlement

 

M. Nicolas Sarkozy élu à la présidence de la République, un des premiers projets de loi déposés (10) sur le bureau de l’Assemblée est le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat. Les dispositifs que prévoit la loi Tepa consistent à mettre en place des aspects importants du programme économique du candidat élu Président et de ses engagements pris pendant la campagne présidentielle. Le premier gouvernement dont François Fillon est le Premier ministre est réuni le 18 mai 2007. M. Jean-Louis Borloo y occupe les fonctions de ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi. Après le 18 juin 2007 (« deuxième gouvernement Fillon »), Mme Christine Lagarde succède à M. Jean-Louis Borloo et présente au Parlement le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

 

b) Un texte législatif éminemment politique, à l’impact psychologique certain mais difficilement mesurable

 

L’article premier de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (Tepa), objet de la présente démarche d’évaluation, est un article d’un texte législatif dont un grand nombre de dispositions sont supposées « redonner sa place à la valeur travail », comme l’indique une formule du site internet du ministère de l’Économie et des finances le 1er août 2007 : « Profiter de son travail toute sa vie ». Cette loi, selon le site internet précité, « vise à redonner sa place au travail comme valeur et outil d’amélioration du pouvoir d’achat » (11).

 

La loi Tepa comporte d’autres dispositions présentées comme concourant au même objectif : expérimentation du revenu social d’activité (RSA), exonération fiscale des revenus du travail étudiant ou création d’un « bouclier fiscal ». La loi Tepa fait elle-même partie d’un programme plus large intitulé « Programme confiance, croissance, emploi ».

 

La mesure relative aux heures supplémentaires est la plus emblématique de la loi car elle est supposée avoir un effet massif. Elle concerne le plus de bénéficiaires potentiels et représente l’effort le plus important en termes de dépenses publiques.

 

Selon les termes des éléments d’information alors disponibles sur le site internet du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, le projet de loi Tepa vise à créer un « choc de confiance ».

 

Les dispositions de la loi ont effectivement pu avoir un impact psychologique significatif positif sur les agents économiques, salariés, employeurs et agents publics. L’effet stimulant a pu être renforcé par son adoption et son application rapides. Cependant, cet aspect particulier de la loi est dépendant des anticipations des agents et de leur psychologie. Il ne peut pas être mesurable directement, du moins dans le cadre de la présente démarche d’évaluation. Cet aspect relatif au « choc » éventuel qu’aurait représenté la loi Tepa sur les anticipations des acteurs ne sera donc pas abordé dans le présent rapport.

 

c) L’élaboration de la mesure

 

L’élaboration du dispositif de l’article premier du projet de loi est d’abord menée au sein du cabinet du ministre M. Jean-Louis Borloo et des services du ministère de l’économie et des finances. Le travail est poursuivi par les mêmes services et le cabinet de Mme Christine Lagarde.

 

Son élaboration est pilotée par la Direction du Trésor (alors dénommée Direction générale du Trésor et des politiques économiques), la rédaction étant pour l’essentiel confiée à la Direction de la législation fiscale et à la Direction générale du travail (alors dénommée Direction des relations du travail – DRT).

 

Le projet de loi est adopté en Conseil des ministres le 20 juin 2007. Le projet de loi portant le numéro n° 4 (12) est enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 27 juin 2007, soit une semaine après son adoption par le Conseil des ministres. Conformément à l’article 45 de la Constitution (13), l’urgence est déclarée par le Gouvernement le 29 juin.

 

Le Parlement réuni en session extraordinaire, le projet de loi est adopté par l’Assemblée nationale le 6 juillet 2007, puis par le Sénat le 27 juillet. La commission mixte paritaire se tient le 31 juillet et l’adoption définitive par l’Assemblée nationale et le Sénat a lieu le 1er août 2007.

 

Soixante députés de l’opposition saisissent le Conseil constitutionnel le 2 août en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution. La saisine mentionne notamment le dispositif de l’article premier de la loi Tepa en invoquant une rupture du principe de l’égalité devant les charges publiques.

 

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007, a jugé que le texte de l’article premier de la loi Tepa était conforme à la Constitution. Il a noté que le but recherché par le dispositif de l’article premier de la loi relève bien de l’intérêt général (le Gouvernement, dans ses observations, évoque ainsi « la croissance » et « l’augmentation du nombre d’heures travaillées ») et a relevé que le moyen retenu est d’application très large, s’appliquant quelles que soient les situations du salarié effectuant des heures supplémentaires.

 

La loi Tepa est promulguée le 21 août et publiée au Journal officiel le lendemain (JORF n° 193 du 22 août 2007).

 

B. LES OBJECTIFS : METTRE EN APPLICATION LE SLOGAN DE LA CAMPAGNE PRÉSIDENTIELLE « TRAVAILLER PLUS POUR GAGNER PLUS »

 

La démarche de l’évaluation doit s’attacher à rechercher les objectifs initiaux de la mesure faisant l’objet de l’évaluation. À cette fin, les rapporteurs ont analysé les débats parlementaires correspondants, et particulièrement l’examen du projet de loi par la commission des Finances, de l’économie générale et du Plan (14), commission saisie au fond, et la discussion à l’Assemblée nationale.

 

1.– Les objectifs mentionnés lors des débats parlementaires

 

a) La présentation de la mesure dans le cadre du projet de loi

 

La communication relative à la réunion du Conseil des ministres du 20 juin 2007 indique que Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, a présenté un projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat :

 

« Ce projet de loi met en œuvre les engagements pris par le président de la République devant les Français. Il a pour objet de redonner toute sa place au travail comme valeur, comme outil d’amélioration du pouvoir d’achat et comme instrument de lutte contre le chômage. Les mesures présentées s’articulent autour de cet objectif. (…) 1. Réhabiliter le travail. Les heures supplémentaires et complémentaires bénéficieront d’une exonération d’impôt sur le revenu et de charges salariales et patronales. L’objectif du Gouvernement est que cette mesure soit applicable dès le 1er octobre 2007 à l’ensemble des entreprises et des salariés du secteur privé. Elle s’appliquera également, selon des modalités adaptées, au secteur public. (…) Ces différentes mesures (15) permettront une baisse des prélèvements obligatoires de 11 milliards d’euros dès 2008. Elles témoignent de la fidélité du Gouvernement aux engagements présidentiels et portent en elles la croissance de demain. »

 

• Les « orientations générales » du projet de loi

 

L’exposé des motifs du projet de loi comporte des « orientations générales », qui mettent en valeur le fait que « la relance de l’économie passe en priorité par la réhabilitation du travail comme valeur, comme outil d’amélioration du pouvoir d’achat et comme instrument de lutte contre le chômage ». La référence à la campagne présidentielle est également notée : « (…) la présente loi (…) vise à donner corps aux engagements clairs pris devant les Français par le Président de la République. »

 

• La promotion de la réalisation des heures complémentaires et supplémentaires

 

L’exposé des motifs comprend quelques lignes relatives à la mesure. Il formule l’hypothèse, notamment sur la base de comparaisons internationales, que « l’augmentation de la durée moyenne de travail est une condition essentielle à la baisse durable du chômage et à l’augmentation de notre rythme de croissance. »

 

À ce stade, il est donc intéressant de noter que, si l’analyse se limite à ces lignes, c’est bien l’augmentation de la durée moyenne du travail qui est recherchée.

 

Dans cette perspective, l’article premier de la loi comporterait :

 

– deux objectifs de long terme : augmenter le taux de croissance et le niveau d’emploi ;

 

– deux objectifs intermédiaires : la hausse de la durée moyenne du travail et du pouvoir d’achat ;

 

– un instrument, la croissance du nombre des heures supplémentaires, lui-même actionné par les allègements sociaux et fiscaux.

 

L’exposé des motifs poursuit : « Pour parvenir à cet objectif, il faut jouer à la fois sur l’offre et sur la demande. Tel est l’enjeu de l’article 1er, qui vise à diminuer le coût du travail pour les entreprises qui augmentent la durée de travail de leurs salariés, tout en incitant ces derniers à travailler plus par la garantie d’une augmentation substantielle de leurs revenus. Cet article prévoit pour les entreprises un allègement de cotisations sociales qui les incitera à accroître leur offre de travail. »

 

Le document note également que « dans les faits, l’accord du salarié facilite grandement le recours aux heures supplémentaires. Pour tenir compte de cette réalité et pour que ceux qui acceptent de travailler davantage en récoltent les fruits, les salariés bénéficieront d’une réduction de cotisations sociales et d’une exonération d’impôt sur le revenu au titre des heures supplémentaires effectuées à compter du 1er octobre 2007. »

 

L’exposé des motifs souligne le caractère large de la mesure, appelée à bénéficier à l’ensemble des entreprises et des salariés, qu’ils soient employés dans le secteur privé ou du secteur public, à temps plein ou à temps partiel. Il indique ainsi que « l’ensemble des heures supplémentaires sera pris en compte, qu’il s’agisse des heures dites du contingent, des heures supplémentaires réalisées dans le cadre des accords de modulation du temps de travail ou encore d’un cycle de travail, des heures choisies ou des heures effectuées dans le cadre d’une convention de forfait. »

 

b) Les débats parlementaires

 

Les développements infra concernent exclusivement l’Assemblée nationale, première assemblée saisie.

 

• L’examen du projet de loi par la commission des Finances, de l’économie générale et du Plan

 

Lors de la présentation du projet devant la commission des Finances, la ministre de l’Économie utilise « la métaphore de la moisson » supposée illustrer l’ensemble du projet de loi, la mesure relative aux heures supplémentaires étant qualifiée de « l’étape du mûrissement », « au point de rencontre du social, du fiscal et du financier ». Selon la ministre, c’est la mesure « qui coûtera le plus mais aussi qui libérera le plus le travail » : « Cette disposition incitera donc fortement les salariés à effectuer des heures supplémentaires et contribuera à accroître le pouvoir d’achat de ceux qui choisiront de travailler plus, sans que cela ne soit imposé à quiconque ni que soit modifiée la durée légale du travail. On peut donc bien parler d’un soutien à la valeur travail. » La ministre illustre son propos par un exemple concret : « un salarié payé 1 500 euros bruts dans une petite entreprise verra, s’il effectue chaque semaine quatre heures supplémentaires, soit 39 heures au lieu de 35, ses revenus annuels augmenter de 2 500 euros (16) ! ».

 

• La discussion en séance publique

 

La ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, en séance publique, souligne « la remise à l’honneur du travail, pour laquelle les Français se sont si clairement prononcés en élisant Nicolas Sarkozy à la Présidence de la République ». Elle note également que « selon la formule désormais célèbre, travailler plus permettra à chacun de gagner plus. Le coût de cette mesure est estimé à 6 milliards d’euros. À titre d’exemple, un salarié payé 1 400 euros net dans une petite entreprise réalisant quatre heures supplémentaires par semaine verra ses revenus annuels augmenter de 2 500 euros (17). »

 

La discussion porte notamment sur les aspects techniques de la mesure. La distinction entre l’augmentation « brute » du nombre d’heures supplémentaires et l’augmentation de la durée moyenne du travail est peu abordée, sauf en ce qui concerne la présentation des mesures destinées à éviter des effets d’aubaine ou des comportements d’optimisation (cf. infra).

 

La mesure n’est présentée ni comme une mesure de redistribution ni comme une mesure d’insertion ; elle est supposée s’articuler avec les autres instruments de politiques publiques d’emploi ou de lutte contre la précarité, notamment le RSA et la prime pour l’emploi – (PPE).

 

2.– Le cercle vertueux recherché : plus d’heures travaillées, plus de revenus, plus d’emplois, plus de croissance

 

L’objectif de croissance du nombre d’heures supplémentaires est présenté dans un cadre macro-économique plus large. Il s’agit non seulement d’augmenter le volume des heures supplémentaires mais aussi d’accroître la durée du travail et d’obtenir plus de pouvoir d’achat. Ces objectifs de court terme doivent aboutir in fine à un surcroît de croissance destiné à financer, partiellement ou totalement, le coût budgétaire de la mesure. Le site internet du ministère de l’Économie et des finances illustre ainsi la démarche suivie : « C’est permettre de travailler plus, de gagner plus, et donc d’avoir plus de croissance et ainsi plus d’emplois. C’est cela, le cercle vertueux du choc de confiance. »

 

Le rapporteur général du budget, rapporteur du projet de loi, M. Gilles Carrez, déclare ainsi lors d’une séance de l’Assemblée nationale : « Notre vœu le plus cher est que la mesure crée une dynamique qui entraînera une augmentation du nombre d’heures, laquelle générera de la croissance supplémentaire, des recettes supplémentaires, et ainsi, la mesure s’autofinancera. »

 

C. UN DISPOSITIF COMPLEXE REPOSANT SUR CINQ PILIERS

 

Si la formule du « travailler plus pour gagner plus » est d’une compréhension plutôt aisée, la structure du dispositif législatif retenu est relativement complexe : il s’applique en effet dans les champs sociaux et fiscaux et s’appuie sur cinq piliers distincts.

 

1.– Un dispositif incitatif aux volets social et fiscal et reposant sur cinq piliers

 

La mesure vise à appliquer concrètement la formule : « travailler plus pour gagner plus ». Le moyen retenu est la diminution du coin socio-fiscal (18) sur la rémunération des heures supplémentaires.

 

a) Présentation générale

 

La mesure vise à modifier à la fois le coût (pour l’employeur) et le revenu (pour le salarié) de l’heure supplémentaire afin d’inciter à des changements de comportements des agents concernés et promouvoir la réalisation d’heures supplémentaires.

 

La mesure, qui s’applique aux rémunérations versées ou perçues au titre des heures effectuées à compter du 1er octobre 2007, est supposée agir par cinq moyens différents, dont certains produisent des effets opposés.

 

Trois dispositions de l’article premier de la loi Tepa bénéficient au salarié :

 

– l’exonération des revenus perçus de l’assiette de l’impôt sur le revenu (article 81 quater nouveau du code général des impôts),

 

– la réduction de cotisations salariales (article L. 241-17 nouveau du code de la sécurité sociale),

 

– l’accroissement de la majoration de la rémunération des heures supplémentaires pour les salariés employés dans les entreprises employant au plus 20 salariés (19).

 

Deux dispositions de l’article premier de la loi Tepa sont à l’avantage de l’employeur :

 

– la déduction forfaitaire sur le montant des cotisations sociales et contributions patronales (article L. 241-18 nouveau du code de la sécurité sociale) ;

 

– la modification du calcul de « l’exonération Fillon (20) » (article L. 241-13 du code de la sécurité sociale).

 

• Un élargissement du dispositif en février 2008

 

La loi n° 2008-111 pour le pouvoir d’achat du 8 février 2008 a complété le dispositif afin d’élargir son application. Les dispositions de cette loi s’inscrivent dans la volonté manifestée au début de la XIIIe législature de faire « prévaloir la valeur travail » et de remédier aux effets d’une réduction du temps de travail jugée inadaptée.

 

Cette loi prévoit donc que le salarié peut demander à son employeur la « monétisation » d’un certain nombre de jours. Le salarié, sous certaines conditions, notamment la conclusion d’accords relatifs à l’organisation du temps de travail, peut bénéficier des dispositifs suivants :

 

– le rachat de jours de réduction du temps de travail acquis jusqu’au 31 décembre 2009 ;

 

– le rachat de jours de repos au titre de périodes accomplies jusqu’au 31 décembre 2009 et auxquels renonce le salarié titulaire d’une convention de forfait en jours sur l’année ;

 

– le rachat des droits affectés au 31 décembre 2009 sur un compte épargne temps ;

 

– la monétisation de tout ou partie du repos compensateur de remplacement applicable au titre de l’accomplissement des heures supplémentaires.

 

Le IV de l’article premier de cette loi dispose que les allègements sociaux et fiscaux issus de la loi Tepa sont applicables au titre du rachat des journées de réduction du temps de travail et des jours de repos acquis du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2009, et aux rémunérations versées au titre de la conversion monétaire du repos compensateur de remplacement.

 

b) La législation applicable aux heures supplémentaires en 2007 et ses évolutions ultérieures

 

L’état du droit en matière de réglementation de la durée du travail, lorsqu’est discuté le projet de loi en juin 2007, est complexe. Il est remarquablement bien décrit par le rapport (21) de M. Gilles Carrez, rapporteur du projet de loi Tepa pour la commission des Finances. Cet état du droit est détaillé au sein de l’annexe n° 2, qui s’inspire des développements du rapport précité.

 

Comme le soulignent à de nombreuses reprises les débats parlementaires, la loi Tepa n’est pas destinée à changer le droit applicable aux heures supplémentaires. Des amendements d’origine parlementaire ayant cette finalité recueillent d’ailleurs un avis défavorable de la ministre pour ce motif ; ils sont finalement rejetés.

 

La législation relative au droit du travail a été ensuite profondément modifiée à l’été 2008 (cf. infra, annexe n° 2) dans le sens d’un assouplissement significatif.

 

2.– Le dispositif fiscal fixe les grands principes de l’allègement des prélèvements portant sur les rémunérations versées au titre des heures complémentaires et supplémentaires

 

a) Le volet fiscal est au cœur du dispositif car il détermine l’assiette des allègements

 

Le I de l’article premier de la loi Tepa a introduit dans le code général des impôts (CGI) un article 81 quater nouveau définissant les conditions de l’exonération de l’assiette de l’impôt sur le revenu des rémunérations versées au titre des heures supplémentaires ou complémentaires. Les modalités d’application du volet fiscal du dispositif ont ensuite été précisées par voie d’instruction fiscale (22).

 

Le I de l’article 81 quater du CGI fixe l’assiette des rémunérations de ces heures exonérées du point de vue fiscal et social. À cette assiette déterminée par le CGI sont appliqués les allègements sociaux.

 

C’est en référence à cet article du CGI que sont rédigés les deux articles nouveaux du code de la sécurité sociale établissant les conditions d’exonération de prélèvements sociaux ou de déduction forfaitaire (cf. infra).

 

b) Les rémunérations concernées et les modalités de l’exonération

 

Le I de l’article 81 quater du CGI recense les rémunérations versées au titre des heures (23) supplémentaires ou complémentaires ouvrant droit à l’exonération d’impôt sur le revenu et donc aux allègements de cotisations sociales. Le II et le III de l’article 81 quater du CGI détaillent les conditions d’application de cette exonération.

 

• Un périmètre d’application très large

 

L’idée générale ayant présidé aux travaux du législateur est, comme le rappelle le rapport précité de M. Gilles Carrez, d’étendre l’application des mesures d’allègements au plus grand nombre de salariés ou d’agents publics, tout en garantissant une certaine égalité de traitement afin d’éviter toute censure du texte par le Conseil constitutionnel au motif d’une rupture d’égalité devant les charges publiques.

 

L’article a donc été rédigée de manière à ce que le statut du salarié (24) comme les modalités d’organisation du temps de travail n’aient pas d’impact sur le bénéfice des avantages fiscaux et sociaux. L’organisation de la durée du travail peut donc être fondée sur la semaine, sur quatre semaines, l’année ou le cycle (cf. infra, annexe n° 2), toute heure considérée comme « supplémentaire » dans ce cadre est concernée par le bénéfice de l’exonération.

 

À titre illustratif, le I de l’article 81 quater dispose que l’exonération concerne les salaires versés aux salariés au titre des heures supplémentaires de travail définies à l’article L. 3121-11 du code du travail et, pour les salariés relevant de conventions de forfait annuel en heures, des heures effectuées au-delà de 1 607 heures (25), ou des heures effectuées entre un plafond inférieur fixé par voie contractuelle ou conventionnelle et cette durée.

 

L’exonération est aussi applicable aux salariés, cadres ou non cadres, dont la durée du travail est fixée par une convention de forfait jours. Généralement, la notion d’heures supplémentaires n’est pas applicable à ces salariés mais par souci d’équité, la loi leur étend le bénéfice du dispositif. Les rémunérations afférentes aux jours de repos auxquels les salariés concernés renonceraient pour porter leur durée du travail au-delà de 218 jours par an (26) sont éligibles au dispositif.

 

L’exonération est aussi, notamment, applicable aux rémunérations versées aux salariés à temps partiel au titre des heures complémentaires de travail (dans la limite du dixième de la durée contractuelle du travail) et aux salaires versés par les particuliers employeurs au titre des heures supplémentaires. Des dispositions spécifiques concernent les cas des assistants maternels et les « éléments de rémunération » versés aux agents publics (titulaires ou non titulaires) au titre des heures supplémentaires, selon des modalités prévues par décret.

 

C’est exclusivement la rémunération de l’heure travaillée qui est visée par le dispositif ; le champ de l’exonération exclut les rémunérations afférentes aux heures de repos compensateur pris par le salarié en contrepartie d’heures supplémentaires effectuées, qu’il s’agisse d’heures de repos compensateur obligatoire ou d’heures de repos remplaçant une majoration salariale.

 

• L’assiette de l’exonération est d’application large puisqu’elle concerne l’intégralité de la rémunération de l’heure supplémentaire : la rémunération « de base » et la partie majorée

 

Le CGI précise les modalités de l’exonération fiscale, qui s’applique, d’une part, à la rémunération « de base » de l’heure supplémentaire et, d’autre part, à sa majoration.

 

La rémunération des heures supplémentaires est exonérée de l’impôt sur revenu, mais le bénéfice fiscal n’est effectif que lorsque le foyer auquel est rattaché le salarié déclarant ces heures est imposable. En effet, il ne s’agit pas d’un crédit d’impôt, contrairement à la prime pour l’emploi.

 

S’agissant des salariés, l’exonération de la majoration s’applique dans la limite des taux prévus par la convention collective ou l’accord professionnel ou interprofessionnel applicable. À défaut (27), les limites sont des taux de 25 % ou 50 % pour les heures supplémentaires et un taux de 25 %, pour les heures complémentaires.

 

Ces deux derniers points sont notamment destinés à prévenir les conséquences négatives d’effets d’aubaine ou d’optimisation sociale via une majoration excessive « locale » de la rémunération de l’heure supplémentaire. Des dispositions spécifiques concernent le cas des salariés sous convention de forfait.

 

S’agissant des agents publics, la loi impose de prendre en compte les éléments de rémunération « dans la limite des dispositions applicables aux agents concernés » : ces modalités ont été précisées par un décret énumérant les éléments éligibles (28).

 

c) Les obligations relatives à l’application de l’exonération de l’impôt sur le revenu

 

• Les dispositions visant à prévenir les abus

 

Le III de l’article 81 quater du CGI comporte des dispositions dont le respect conditionne le bénéfice des exonérations fiscale et sociale. Ainsi, afin d’éviter un recours abusif aux heures supplémentaires, l’employeur doit respecter les dispositions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail, dont les durées maximales.

 

Trois autres dispositions visent à prévenir les abus, principalement proposées ou précisées par des amendements du rapporteur pour la commission des Finances, M. Gilles Carrez.

 

Ainsi, le bénéfice de l’exonération n’est pas applicable lorsque les rémunérations exonérées se substituent à d’autres éléments de rémunération (à moins qu’un délai de douze mois ne se soit écoulé entre le dernier versement de l’élément de rémunération en tout ou partie supprimé et le premier versement des salaires ou éléments de rémunération exonérés). L’instruction fiscale précise que l’objectif poursuivi est « d’éviter la suppression d’un élément de rémunération existant (prime de résultat, par exemple) au bénéfice de l’accomplissement d’heures supplémentaires ou complémentaires exonérées. »

 

De plus, l’exonération n’est pas applicable à la rémunération d’heures qui n’auraient pas été des heures supplémentaires sans abaissement, après le 20 juin 2007 (29), de la limite haute hebdomadaire mentionnée à l’article L. 3122-4 du code du travail (30). L’objectif est d’éviter une réduction artificielle du temps de travail compensée par un volume d’heures supplémentaires, l’horaire antérieur restant constant.

 

De même, l’exonération n’est pas applicable à la rémunération des heures complémentaires lorsque ces heures sont accomplies de manière régulière au sens de l’article L. 3123-15 du code du travail (cf. annexe n° 2), sauf si elles sont intégrées à l’horaire contractuel de travail pendant une durée minimale fixée par décret.

 

• Des obligations de déclaration et d’information supplémentaires

 

Le X de l’article premier de la loi Tepa dispose que les représentants du personnel (comité d’entreprise ou, à défaut, délégués du personnel) sont informés annuellement par l’employeur des volumes et de l’utilisation des heures supplémentaires et complémentaires effectuées par les salariés de l’entreprise ou de l’établissement.

 

L’employeur doit porter dans la déclaration annuelle des données sociales (DADS) – ou, s’il ne relève pas du régime général de sécurité sociale, dans une déclaration spécifique – le nombre d’heures supplémentaires ou complémentaires (ou le nombre de jours auxquels le salarié a renoncé) qui ouvrent droit à l’exonération d’impôt sur le revenu. L’employeur précise également le montant de la rémunération correspondante. Le montant des rémunérations considérées est, à partir de la DADS, pré-imprimé par l’administration sur les cases concernées de la déclaration d’ensemble des revenus du contribuable. Celui-ci doit vérifier l’exactitude de ce montant et, en cas d’erreur, le modifier.

 

d) La réintégration des rémunérations exonérées au revenu fiscal de référence

 

Le montant du revenu fiscal de référence (RFR) détermine notamment l’ouverture de droits à des exonérations, à des dégrèvements d’office ou à des abattements de taxes foncières ou de taxe d’habitation placés sous condition de ressources. Surtout, son montant conditionne le bénéfice ou la tarification de certaines prestations assurées par l’État, les régimes de la sécurité sociale ou les collectivités territoriales, dont la prime pour l’emploi (PPE).

 

Le III de l’article premier de la loi Tepa, qui complète à cet effet l’article 200 sexies du CGI, neutralise les effets de l’exonération fiscale des rémunérations versées au titre des heures complémentaires et supplémentaires en en réintégrant le produit au RFR. Cette disposition conduit à écarter les effets de l’exonération fiscale sur le calcul du montant du RFR.

 

Les montants des rémunérations concernées sont bien pris en compte pour l’appréciation des revenus perçus par la personne considérée. Or le niveau du RFR est l’un des éléments conditionnant l’éligibilité au bénéfice de la prime pour l’emploi (31). Il permet de déterminer le cas échéant son montant.

 

Les gains de revenus permis par le dispositif peuvent donc donner lieu à l’augmentation du montant de la taxe d’habitation ou la diminution du montant des allocations logement. De même, la prime pour l’emploi peut diminuer. Cette intégration au RFR permet néanmoins d’éviter un accroissement artificiel du nombre de bénéficiaires ou du montant des PPE versées.

 

Elle garantit également une certaine égalité de traitement entre des salariés aux niveaux de revenus identiques mais dont certains effectueraient des heures supplémentaires. Le rapport de M. Gilles Carrez note à ce sujet qu’« en l’absence d’une telle disposition, l’exonération proposée aurait (…) privé du bénéfice de la PPE certains salariés à temps très partiel, mais réalisant des heures complémentaires dont les rémunérations leur permettent d’atteindre le seuil minimal de revenu ouvrant droit au bénéfice de la prime. À l’inverse, elle aurait rendu éligibles à la prime d’autres salariés ou augmenté le montant qu’ils auraient perçu à son titre (32). »

 

3.– Un dispositif d’application très large de réduction de cotisations salariales et d’allègements des cotisations dues par les employeurs

 

L’article premier de la loi Tepa établit, en sus de l’exonération fiscale, trois allègements sur les cotisations sociales exigibles sur les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires :

 

– une réduction des cotisations salariales (a),

 

– une déduction forfaitaire des cotisations patronales (b),

 

– une neutralisation du montant des rémunérations correspondantes dans le calcul de l’allègement sur les bas salaires (c).

 

Le IV de l’article premier de la loi Tepa, pour déterminer l’assiette des rémunérations concernées par ces allègements, fait une référence à l’assiette fiscale définie par le I du même article (cf. supra). En conséquence, le volet relatif aux prélèvements sociaux est d’application très large. Le bénéfice du volet social de la mesure est subordonné au respect des conditions applicables au volet fiscal du dispositif.

 

Afin de créer deux nouvelles réductions et déductions de cotisations sociales, l’article premier de la loi Tepa insère deux articles nouveaux (L. 241-17 et L. 241-18) dans le code de la sécurité sociale. Ces nouvelles dispositions sont applicables aux rémunérations perçues à raison des heures de travail effectuées à compter du 1er octobre 2007.

 

Ces dispositions législatives ont fait l’objet des textes réglementaires d’application suivants :

 

– le décret n° 2007-1380 du 24 septembre 2007 (33) a déterminé les modalités d’application de cette réduction et de cette déduction, en modifiant les articles D. 241-7 et D. 241-13 du code de la sécurité sociale (réduction générale des cotisations employeurs) et en créant les articles D. 241-21 à 241-27 portant notamment application de la réduction de cotisations salariales et de la déduction forfaitaire des cotisations employeurs de sécurité sociale ;

 

– la circulaire DSS/5b/2007/358 du 1er octobre 2007 relative à la mise en œuvre de l’article premier de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat ;

 

– la circulaire DSS/5B/2008/34 du 5 février 2008 portant diffusion d’un « questions-réponses » relatif aux modalités techniques d’application de l’article premier de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

 

a) La réduction de cotisations sociales salariales créée par l’article L. 241-17 nouveau du code de la sécurité sociale

 

Cet article crée une réduction de cotisations sociales salariales au titre des rémunérations versées au titre des heures supplémentaires, complémentaires ou de toute autre durée additionnelle de travail effectuée. Il s’agit, en termes juridiques, d’une réduction ; cependant, l’ampleur donnée à cette réduction par le décret d’application (cf. infra) transforme cette mesure de réduction en un dispositif d’exonération. Cette exonération est une mesure de revenus immédiate et lisible pour tous les salariés bénéficiaires : la rémunération « nette » du salarié au titre de l’heure supplémentaire est en effet augmentée jusqu’à atteindre sa rémunération « brute ».

 

• Le périmètre des rémunérations concernées est fixé en référence à l’assiette fiscale

 

Ouvrent droit à la réduction de cotisations salariales les rémunérations versées au titre de toute heure supplémentaire ou complémentaire ou de toute autre durée de travail effectuée par le salarié, lorsque cette rémunération entre dans le champ d’application du I de l’article 81 quater du CGI.

 

• Modalités de calcul de la réduction proportionnelle des cotisations salariales de sécurité sociale : une exonération de cotisations sociales salariales

 

Selon la rédaction de l’article L. 241-17 nouveau du code de la sécurité sociale, toute heure concernée par le dispositif ouvre droit à une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale proportionnelle à sa rémunération. Cette réduction est cependant limitée aux cotisations et contributions légales et conventionnelles rendues obligatoires par la loi et dont le salarié est redevable au titre de cette heure.

 

Le montant de la réduction est donc défini (34)dans la limite de la somme des taux de prélèvements suivants :

 

– cotisation salariale d’assurance maladie (0,75 %),

 

– cotisations d’assurance vieillesse (6,75 % au total),

 

– cotisations ouvrières au régime de retraite complémentaire (équivalent à 3,8 %),

 

– cotisations salariales d’assurance chômage (2,40 %),

 

– contributions CSG/CRDS (équivalent à 7,76 %),

 

– le cas échéant, les cotisations salariales dues au régime d’assurance maladie complémentaire obligatoire, applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.

 

La réduction ne vise donc pas les cotisations de prévoyance complémentaire et de retraite supplémentaire.

 

Le total des taux de cotisations et contributions précitées atteint 21,46 % jusqu’au plafond de la sécurité sociale pour un salarié non-cadre et 21,59 % jusqu’au plafond pour un salarié cadre.

 

Le taux de la réduction correspond au rapport entre la somme des cotisations et contributions rendues obligatoires par la loi mises à la charge du salarié au cours du mois où est payée la durée supplémentaire travaillée et la rémunération du même mois. Comme cela avait été précisé pendant les débats parlementaires, le taux maximal de cette réduction a été fixé par décret à 21,5 % (article D. 241-21 du code de la sécurité sociale). Compte tenu de ce taux, la réduction de cotisations sociales salariales s’apparente donc à une exonération totale.

 

Le décret n° 2008-76 du 24 janvier 2008 a appliqué la mesure aux salariés relevant des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale.

 

• Limites et conditions d’application de la réduction salariale

 

Le montant de rémunération versé au titre des heures supplémentaires ou complémentaires ouvrant droit à la réduction de cotisations salariales est pris en compte dans les limites prévues au II de l’article 81 quater du CGI auquel renvoie l’article L. 241-17 nouveau du code de la sécurité sociale. La réduction de cotisations salariales s’applique en principe aux rémunérations afférentes aux heures supplémentaires et complémentaires dans la limite, en ce qui concerne la majoration salariale correspondante, du taux prévu par la convention collective ou accord professionnel ou interprofessionnel applicable. À défaut d’accord ou de convention, la réduction de cotisations salariales s’applique dans la limite des taux de 25 % ou 50 % prévus pour les heures supplémentaires par l’article L. 212-5 du code du travail.

 

• Cumul et conditions d’application de la réduction

 

La réduction n’est pas cumulable avec une exonération totale ou partielle de cotisations salariales de sécurité sociale ou avec l’application d’assiettes forfaitaires ou de montants forfaitaires de cotisations. Elle est en revanche cumulable avec l’application de taux réduits de cotisations. L’article D. 241-22 nouveau du code de la sécurité sociale précise qu’en cas d’application de taux réduits, la réduction de cotisations salariales est calculée en tenant compte de ces taux minorés.

 

Le bénéfice de la réduction de cotisations est subordonné au respect des dispositions fixées par le CGI et visant à lutter contre les effets d’aubaine ou d’optimisation (cf. supra). Le bénéfice de la réduction est également subordonné à la mise à disposition des agents du service des impôts compétents ou des agents chargés du contrôle du recouvrement (mentionnés à l’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale) par l’employeur d’un document en vue du contrôle de l’application de la réduction.

 

• Un système original : l’imputation de la réduction de cotisations sociales salariales sur les cotisations dues par le salarié sur l’ensemble de sa rémunération

 

Le II de l’article L. 241-17 nouveau du code de la sécurité sociale dispose que la réduction de cotisations salariales s’impute sur le montant des cotisations salariales de sécurité sociale (cotisations aux branches maladie et vieillesse (35)) dues pour chaque salarié concerné au titre de l’ensemble de sa rémunération versée au moment du paiement de cette durée de travail supplémentaire. Cela permet d’éviter la complexité supplémentaire qu’aurait suscitée un système de remboursement des cotisations par l’administration sociale.

 

Il est prévu que cette réduction ne peut dépasser le montant dû au titre de l’ensemble de la rémunération, ce qui permet d’écarter le cas d’une éventuelle « cotisation sociale négative » (36). La circulaire d’application de la DSS précise qu’il n’y a pas de report possible sur le mois suivant ou sur un autre salarié.

 

• Cas-type

 

La circulaire de la DSS du 1er octobre 2007 donne l’exemple d’un salarié non-cadre rémunéré, sur la base hebdomadaire de 35 heures de travail, 2 200 euros par mois (soit 14,51 euros/heure) et effectuant 8 heures supplémentaires majorées de 25 % :

 

– la rémunération au titre des huit heures supplémentaires s’élève à 145,10 euros (37) ;

 

– le salaire brut soumis à cotisations se monte donc à 2 345,10 euros (38) ;

 

– le montant de l’ensemble des cotisations et contributions dues sur le « brut » est de 503,26 euros ;

 

– le rapport cotisations salariales/salaire brut atteint 21,46 % ;

 

– la réduction de cotisations salariales est de 31,14 euros (39) ;

 

– le montant des cotisations salariales de sécurité sociale dues sur l’ensemble de la rémunération est de 175,88 euros (40)les 31,14 euros peuvent donc être intégralement déduits.

 

b) La déduction de cotisation de sécurité sociale due par l’employeur prévue par l’article L. 241-8 nouveau du code de la sécurité sociale présente un caractère forfaitaire et elle est majorée pour les entreprises employant au plus 20 salariés

 

Le IV de l’article premier de la loi Tepa insère un article L. 241-18 nouveau dans le code de la sécurité sociale afin d’y créer une déduction forfaitaire de cotisations sociales dues par les employeurs au titre des rémunération des heures supplémentaires concernées par le dispositif fiscal.

 

L’application de cet article du code de la sécurité sociale a été ensuite précisée par des dispositions réglementaires et notamment par l’article D. 241-24 du code de la sécurité sociale, qui a fixé les montants des déductions forfaitaires. Lors des débats, le Gouvernement avait informé les parlementaires du niveau de ces montants.

 

Le champ et la portée de cette déduction de cotisations employeur sont moins larges que ceux de la réduction de cotisations salariales ou dispositif fiscal. Premièrement, cette déduction présente un caractère forfaitaire. Son montant par heure supplémentaire rémunérée est donc limité, ce qui a tendance à avantager relativement les employeurs de salariés à bas niveau de qualification et aux faibles rémunérations. Le caractère forfaitaire de la déduction est cependant un élément déterminant qui permet de limiter l’impact des éventuels effets d’aubaine de la part des employeurs. Deuxièmement, cette déduction ne bénéficie pas :

 

– aux employeurs publics,

 

– aux particuliers employeurs,

 

– ainsi qu’aux rémunérations correspondant aux heures complémentaires effectuées par les salariés à temps partiel.

 

• Champ des employeurs concernés : exclusion des particuliers employeurs et de la majorité des employeurs publics, dont l’État et les collectivités territoriales

 

Le I de l’article L. 241-18 nouveau du code de la sécurité sociale dispose que la déduction est applicable aux salariés mentionnés au II de l’article L. 241-13 du même code, cet article définissant le champ des employeurs éligibles aux allègements généraux de cotisations sociales (dits « allègements Fillon »). Le mécanisme bénéficie donc aux employeurs du secteur privé soumis à l’obligation d’affiliation à l’assurance chômage (sauf les particuliers employeurs) et certains salariés du secteur parapublic pour lesquels l’employeur est également soumis à cette obligation (entreprises publiques, établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales et sociétés d’économie mixte dans lesquelles les collectivités territoriales ont une participation au moins égale à 30 % du capital).

 

• Périmètre des heures et des rémunérations concernées : exclusion du champ de la déduction des rémunérations versées au titre des heures complémentaires

 

La déduction s’applique aux rémunérations versées au titre des heures supplémentaires ou de toute autre durée du travail entrant dans le champ d’application fiscal. Cependant, afin de ne pas encourager le développement du temps partiel au détriment des durées de travail à temps plein, les rémunérations versées au titre des heures complémentaires ne sont pas concernées par le bénéfice des déductions forfaitaires.

 

• Majoration de la déduction forfaitaire pour les entreprises comptant au plus 20 salariés

 

Le montant de la réduction forfaitaire des cotisations patronales de sécurité sociale a été fixé par décret à 0,50 euro par heure concernée. Pour chaque jour de repos auquel renonce un salarié bénéficiant d’une convention en forfait jour, la déduction forfaitaire sera égale à sept fois le montant de 0,50 euros.

 

Ce montant de 0,50 euro est majoré de 1 euro (le montant total de la déduction atteint donc 1,50 euro) pour deux types d’entreprises.

 

Il s’agit d’abord des entreprises employant au plus 20 salariés lors de l’entrée en vigueur du dispositif. L’exposé des motifs fonde comme suit ainsi cette majoration : « Cet allègement sera majoré pour les PME de 20 salariés au plus, pour tenir compte de leur besoin important en heures supplémentaires et pour leur permettre de mieux répondre aux sautes d’activité, face auxquelles leur taille réduite constitue un handicap. ». Le périmètre des entreprises éligibles a été par la suite élargi. En effet, comme le rappelle l’annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, l’article 48 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie a autorisé que cette majoration bénéficie aussi aux entreprises qui, en raison de l’accroissement de leur effectif, dépassent au titre de l’année 2008, 2009 ou 2010, pour la première fois, l’effectif de 20 salariés. L’article 135 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a prolongé cet avantage pour les entreprises qui dépassent pour la première fois au titre de l’année 2011 le seuil de 20 salariés.

 

La majoration de la déduction forfaitaire bénéficie aussi aux entreprises appliquant le régime dérogatoire prévu aux I et II de l’article 4 de la loi du 31 mars 2005 portant réforme de l’organisation du temps de travail dans l’entreprise. En application du I de l’article 4 précité, les entreprises de 20 salariés au plus au 31 mars 2005 n’appliquant pas de majoration salariale conventionnelle pouvaient appliquer un taux dérogatoire de majoration (taux dérogatoire à la majoration légale) de 10 % des quatre premières heures supplémentaires et ce jusqu’au 31 décembre 2008 (41).

 

Or ces dispositions dérogatoires sont supprimées à compter du 1er octobre 2007 par le XI de l’article premier de la loi Tepa. L’entreprise comptant 20 salariés au plus au 31 mars 2005 peut donc bénéficier d’une majoration de la déduction forfaitaire supposée compenser, au moins partiellement, ce surcoût (cet effet de compensation dépend du niveau de rémunération, cf. infra, deuxième partie).

 

• Imputation de la déduction sur l’ensemble des cotisations dues par les employeurs et conditions de cumul

 

La déduction forfaitaire est imputée sur les sommes dues par les employeurs aux organismes de recouvrement pour chaque salarié concerné au titre de l’ensemble de sa rémunération versée au moment du paiement de cette durée de travail supplémentaire. La déduction ne peut dépasser ce montant (42).

 

La déduction forfaitaire s’impute donc sur les cotisations dues par les employeurs aux régimes de sécurité sociale (maladie, maternité, invalidité, décès, et vieillesse ; allocations familiales ; accidents du travail et maladies professionnelles) ainsi que sur les contributions recouvrées selon les mêmes règles (contribution au Fonds national d’aide au logement, versement de transport, taxe destinée au financement des transports en commun et contribution de solidarité autonomie).

 

L’article premier de la loi Tepa a rendu possible le cumul de cette déduction avec d’autres mesures d’exonérations de cotisations patronales (salariés embauchés en ZRR ou ZRU, exonération de cotisations patronales au titre des services à la personne…). La circulaire d’application précitée de la DSS précise que la déduction forfaitaire est cumulable avec les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale, dans la limite des cotisations patronales de sécurité sociale et des autres cotisations patronales recouvrées selon les mêmes règles, restant dues par l’employeur au titre de l’ensemble de la rémunération versée au moment du paiement de la durée supplémentaire travaillée. La déduction forfaitaire des cotisations patronales intervient donc après l’application des autres exonérations de cotisations patronales auxquelles l’entreprise peut prétendre.

 

• Conditions, obligations déclaratives et contrôles

 

Comme pour la réduction de cotisations salariales, le bénéfice de la déduction forfaitaire est subordonné à la mise à disposition des agents du recouvrement d’un document par l’employeur en vue du contrôle de l’application de la réduction.

 

• Conditions du bénéfice de la déduction

 

La loi du 21 août 2007 met en place pour ces entreprises une condition supplémentaire. Les entreprises bénéficiant de la déduction forfaitaire doivent respecter les dispositions du règlement CE n° 1998/2006 du 15 décembre 2006 relatif aux aides de minimis qui permet l’octroi d’aides sans obligation de notification à condition qu’elles ne dépassent pas un certain plafond d’aides par entreprise, pour une période de trois exercices fiscaux, dont l’exercice en cours. Comme le prescrit la circulaire précitée de la DSS, le montant de la déduction forfaitaire des cotisations patronales et des autres aides entrant dans le champ du règlement précité ne doit pas excéder 200 000 euros sur une période de trois ans.

 

c) La modification du calcul de l’allègement général sur les bas salaire (dit « allègement Fillon »)

 

• La réduction générale de cotisations patronales de sécurité sociale

 

La loi n° 2003-47 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l’emploi du 17 janvier 2003 a mis en place une réduction générale de cotisations patronales de sécurité sociale applicable aux cotisations dues sur les rémunérations versées à compter du 1er juillet 2003 (dite « réduction Fillon » ou « allègement Fillon »). Cette réduction succède à « l’allègement Aubry II » destiné à accompagner la réduction du temps de travail ainsi qu’à la réduction unique dégressive sur les bas salaires, qui lui est antérieure.

 

L’allègement Fillon consiste en une forte réduction des charges sociales patronales sur les bas salaires, ce qui aboutit à rendre progressif le barème des cotisations sociales sur les rémunérations comprises entre 1 et 1,6 smic. Il n’a pas d’impact sur la rémunération nette du salarié. Il vise la réduction du coût du travail non qualifié et la promotion de l’emploi de ce type de salariés dans un contexte de concurrence accrue des pays à bas coût de main d’œuvre.

 

L’avantage en termes de réduction des cotisations sociales dues par les employeurs est égal au produit de la rémunération brute du salarié par un coefficient. Pour les entreprises de plus de 19 salariés, le coefficient était calculé ainsi avant l’entrée en vigueur de la loi Tepa : coefficient = (0,26/0,6) x [(1,6 x smic horaire x nombre d’heures normales et supplémentaires rémunérées /rémunération mensuelle brute du salarié) – 1].

 

Compte tenu du mode de calcul du coefficient, la réduction est maximale au niveau du smic (le coefficient de réduction est alors en effet égal à 0,26). Son montant diminue ensuite à peu près linéairement de manière inverse à l’augmentation de la rémunération. Il s’annule à 1,6 smic horaire brut : à 1,6 smic, le coefficient de réduction est égal à 0, le montant de la réduction est donc nul.

 

Compte tenu de son mode de calcul, le coefficient varie en fonction de la rémunération de référence du salarié ; son montant revêt une importance particulière, notamment pour les employeurs dont les entreprises comptent une majorité de bas salaires. Avant l’entrée en vigueur de la loi Tepa, les rémunération versées au titre des heures supplémentaires, compte tenu des majorations salariales correspondantes, conduisaient bien à accroître l’écart avec la rémunération au niveau du smic. Le coefficient et donc le taux de réduction de cotisations accordée au titre de l’allègement Fillon diminuaient mécaniquement.

 

• Les modifications apportées par l’article premier de la loi Tepa

 

Il a été jugé paradoxal et pour le moins contre-productif que la réalisation d’heures supplémentaires, que la loi Tepa entendait favoriser, soit la source de la diminution d’un avantage antérieurement consenti aux employeurs concernant les bas salaires.

 

La modification du calcul de l’ « allègement Fillon », telle que prévue dans le projet de loi initial, a fait l’objet d’une profonde réforme via un amendement gouvernemental. L’amendement adopté au Sénat a réécrit l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Le V de l’article premier de la loi Tepa procède donc à deux modifications importantes du calcul de l’allègement général sur les bas salaires :

 

– d’une part, les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires sont exclues de la rémunération utilisée comme référence pour le calcul du montant des allègements généraux. La réalisation et la rémunération de ces heures supplémentaires ne font pas varier le taux de la réduction. Le coût de cette disposition est important pour les finances publiques (cf. infra, troisième partie) ; 

 

– d’autre part, il n’est plus fait référence au salaire horaire du salarié mais à sa rémunération mensuelle hors heures supplémentaires et à la valeur mensuelle du smic pour 151,67 heures sur la base de la durée légale du travail. Le coefficient était ainsi calculé : coefficient = (0,26/0,6) x [1,6 x (montant mensuel smic/rémunération brute mensuelle du salarié hors heures supplémentaires) - 1)]. Retenir cette base permet de limiter certains effets d’aubaine(43).

 

4.– La promotion de la réalisation d’heures complémentaires et supplémentaires, une mesure inédite et innovante

 

a) Une mesure inédite en France

 

La promotion de la réalisation des heures supplémentaires comme moyen d’augmenter le pouvoir d’achat et le temps de travail, en visant l’augmentation de la croissance, est une démarche inédite. Une mesure de ce type n’avait encore jamais été appliquée en France.

 

Les économistes Pierre Cahuc et Stéphane Carcillo, entendus par les rapporteurs, ont cependant indiqué que cet outil, sous des formes variables, avait été utilisé dans d’autres pays. Ainsi, l’Autriche a mis en place une exonération de l’impôt sur le revenu correspondant à la majoration de rémunération de l’heure supplémentaire depuis 1996. L’application de la mesure est plafonnée à 10 heures par mois. En Belgique, les prélèvements fiscaux et sociaux sur la majoration des heures supplémentaires sont réduits depuis 2005 ; l’Italie a introduit une mesure similaire en 2008, mais l’a interrompue à la fin de la même année en raison de la montée du chômage. Le Luxembourg, enfin, prévoit depuis début 2008 des exonérations d’impôts et de charges sociales pour les heures rémunérées au-delà de la durée légale.

 

Cette politique n’a cependant pas été appliquée avec l’ampleur qu’a connue la France ; ainsi, les expériences étrangères exonèrent uniquement la majoration de la rémunération. Dans ce cas, la partie de la rémunération correspondant à l’heure « normale » n’était pas exonérée. De plus, l’utilisation de cette politique est plafonnée. Enfin, l’utilisation de cet instrument à l’étranger n’a parfois pas été durable, comme le montre le cas de l’Italie.

 

Il est d’ailleurs regrettable que le Gouvernement n’ait pas fait réaliser le bilan de ces expériences étrangères préalablement aux débats parlementaires. Sa transmission au Parlement aurait contribué à la bonne information du législateur.

 

b) Une mesure innovante en raison de sa cible – les heures supplémentaires – et de l’un de ses volets – la réduction de cotisations salariales

 

Les allègements de cotisations de sécurité sociale dues par les employeurs sont une mesure utilisée depuis longtemps dans le cadre de la politique de l’emploi ; leur efficacité est parfois d’ailleurs contestée et leurs effets pervers soulignés, notamment l’effet de trappe à bas salaires. Les exonérations d’assiette de l’impôt sur le revenu sont également assez fréquentes dans notre droit, qu’il s’agisse, par exemple, de promouvoir des objectifs d’emploi ou environnementaux.

 

Le caractère innovant de la mesure Tepa réside plutôt dans deux dimensions : l’objet de cette politique, et son outil principal. C’est en effet la première fois qu’une politique publique prend pour cible les heures supplémentaires, qui constituent un élément de la durée du travail. De plus, il est assez innovant qu’une politique publique utilise l’outil de la réduction de cotisations de sécurité sociale dues par les salariés.

 

 

II. PEU D’ÉTUDES PRÉALABLES COMMUNIQUÉES AU PARLEMENT MAIS UNE MISE EN APPLICATION EXPRESS

 

Le mécanisme de l’article premier de la loi Tepa a été présenté comme le symbole du retour du « volontarisme » en politique, comme en témoigne la chronologie de l’adoption du projet de loi et son application au 1er octobre 2007. On peut d’ailleurs noter le paradoxe d’une mise en application accélérée alors que peu de travaux d’évaluation des impacts semblent avoir été réalisés, ou, du moins, transmis au Parlement.

 

A. L’ABSENCE D’ÉTUDE D’IMPACT OU DE DOCUMENTS SIMILAIRES COMMUNIQUÉS AU PARLEMENT

 

Une étude d’impact relative à un projet de loi consiste notamment à en faire une évaluation ex ante, en simulant ses effets, ses conséquences (voulues ou non) et ses coûts pour les finances publiques (44).

 

1.– En 2007, aucune disposition n’obligeait le gouvernement à joindre aux projets de loi une étude d’impact

 

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, postérieure à la loi Tepa, traduit une volonté de mieux éclairer les choix faits en matière de législation et d’améliorer la qualité de l’écriture de la loi. Le troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution issu de cette révision prévoit que la présentation des projets de loi doit satisfaire aux conditions fixées par une loi organique. La loi organique du 15 avril 2009 a disposé que les projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009 doivent faire l’objet d’une étude d’impact.

 

Depuis cette date, la plupart des projets de loi doivent être accompagnés, lors de leur dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat, d’une étude d’impact. Les dispositions du domaine dit « non exclusif » des lois de finances et des lois de financement font, pour leur part, l’objet d’« évaluations préalables », dont l’absence ou l’insuffisance ne peut toutefois donner lieu à un report de leur inscription à l’ordre du jour, contrairement au cas des autres projets de loi.

 

Le projet de loi Tepa n’était pas accompagné d’une étude d’impact. Certes, aucune disposition juridique n’imposait alors le dépôt d’un tel texte et qu’il était donc très rare que le gouvernement accompagnât le dépôt d’un projet de loi d’annexes détaillées constituant une étude d’impact. Les informations étaient données, le cas échéant, lors de la discussion parlementaire, de manière orale, ou écrite le cas échéant.

 

2.– L’insuffisante information du Parlement

 

a) Peu d’informations ont été données aux parlementaires

 

« La meilleure étude d’impact, c’est le suffrage universel » a affirmé la ministre lors de la discussion du texte à l’Assemblée nationale. La lecture des comptes-rendus de la discussion parlementaire montre cependant que la ministre a été à plusieurs reprises interpellée en séance publique sur le manque d’éléments précis d’évaluation fournis à l’appui de certaines de ses affirmations. Si la ministre décrivait avec précision le dispositif proposé, la description des mécanismes macro-économiques qu’il était supposé susciter n’était pas détaillée. Les demandes relatives à la transmission des éventuels travaux préalables d’évaluation étaient le fait des représentants de l’opposition ; il est cependant à relever que M. Charles de Courson (député du groupe Nouveau Centre), notant que le Parlement manquait d’éléments d’évaluation, a déposé avec le rapporteur M. Gilles Carrez un amendement précisant le contenu du rapport d’évaluation que le Gouvernement devait remettre au Parlement (45) (amendement adopté et devenu le XIV de l’article premier de la loi Tepa).

 

b) La difficulté de la réalisation d’une étude d’impact en 2007

 

Il faut donc déplorer l’absence d’éléments d’information rendus publics, transmis au Parlement avant la discussion et l’adoption du projet de loi et permettant de procéder à une authentique évaluation ex ante de la mesure.

 

Cependant, la question de la faisabilité de cette étude d’impact reste de toutes les manières posée. Sa réalisation aurait été rendue difficile par les incertitudes statistiques entourant le chiffrage du nombre d’heures supplémentaires réalisées avant le 1er octobre 2007 (cf. infra). En outre, il est extrêmement difficile de réaliser une étude d’impact « en dynamique » de ce type de mesure, c’est-à-dire une analyse intégrant toutes les conséquences possibles des changements de comportement des agents économiques concernés.

 

Les rapporteurs ont eu connaissance d’une fiche préparée par la Dares à l’été 2007, transmise au directeur de cabinet de la ministre. Cette note intitulée « Effets possibles sur l’emploi et les heures travaillées de la mesure d’exonération fiscale et sociale sur les heures supplémentaires » s’approche d’une étude d’impact sommaire de l’article premier du projet de loi. Cette analyse exploratoire reposait sur une modélisation simple, théorique et stylisée, des effets à moyen terme de la mesure sur l’offre et la demande de travail induits par le dispositif envisagé. Elle s’attachait à en détailler les coûts prévisibles, sans chercher en revanche à en mesurer les effets de stimulation à court terme. Son contenu aurait néanmoins pu utilement être communiqué aux parlementaires avant la discussion de la mesure.

 

Le document prévoyait que la mesure aurait un effet limité de réduction du coût du travail (- 0,1 % du coût mensuel total) et donc sur la demande de travail par les entreprises (équivalent de + 7500 à 15 000 équivalents ETP, résultat variant selon les hypothèses d’élasticité de la demande de travail à son coût). Il estimait que la mesure aurait un effet plus sensible sur les revenus des salariés mais « complexes » sur l’offre de travail des ménages, notamment parce que la décision de faire réaliser les heures supplémentaires relève des prérogatives de l’employeur et parce que le mode de financement présente une grande importance. En l’absence de financement (46), la mesure envisagée aurait un impact positif sur le volume d’heures travaillées et serait globalement neutre sur le nombre d’emplois.

 

Compte tenu de l’absence d’éléments transmis lors des débats de l’été 2007, les rapporteurs ont souhaité prendre connaissance des travaux d’évaluation ex ante menés au sein des administrations. Il aurait été en effet intéressant de disposer des éventuels travaux évaluant le coût prévisionnel de la mesure sur les finances publiques ou définissant les conditions permettant effectivement à la durée moyenne du travail des salariés d’augmenter.

 

Les rapporteurs ont donc envoyé un courrier en ce sens à la ministre. Aucune réponse n’a été apportée à cette demande.

 

c) Un rapport de membres du Conseil d’analyse économique (CAE) était très réservé quant à l’efficacité économique du dispositif

 

Le rapport n° 68 rédigé par les économistes Patrick Artus, Pierre Cahuc et André Zylberberg, membres du CAE, était intitulé « Temps de travail, revenu et emploi ». Ce document a été présenté au Premier ministre M. Dominique de Villepin et au ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie M. Thierry Breton lors de la séance du CAE du 6 mars 2007.

 

Le site internet du CAE indique que le rapport a été publié le 30 août 2007, soit plus d’une semaine après la promulgation de la loi Tepa et plus de cinq mois après sa présentation aux ministres.

 

Les rapporteurs ont interrogé au sujet de ce délai M. Pierre Joly, secrétaire général du CAE. Il leur a assuré que le rapport avait été mis en ligne au printemps 2007, avant la discussion parlementaire (47). Cependant, cette mise en ligne comporterait un élément fortuit car elle résulterait d’une « fuite » dont l’origine n’aurait pas été identifiée.

 

Ce délai de publication assez long (48) doit-il être interprété à l’aune des développements du rapport relatif à la promotion des heures supplémentaires ? Les conclusions de ce rapport se révèlent en tous les cas assez défavorables quant à l’efficacité à attendre de la mesure : « la détaxation des heures supplémentaires aurait un effet incertain sur l’emploi, encourageant des comportements de fraude et favorisant les insiders (ceux qui ont des revenus d’activité) vis-à-vis des outsiders (49), avec le risque d’un coût non négligeable pour les finances publiques. »

 

3.– La mesure n’est pas le fruit du dialogue social

 

Comme les rapporteurs ont pu le constater lors de leurs auditions, la mesure d’exonération sociale et fiscale des heures supplémentaires n’est pas issue du dialogue social. Il est vrai qu’elle ne modifie pas le droit du travail et qu’elle ne constitue qu’une dépense pour l’État (50), qui compense les pertes de recettes occasionnées par la mesure aux régimes de sécurité sociale (cf. infra, troisième partie). Selon les informations recueillies par les rapporteurs lors de leurs auditions, le dispositif ne répond directement ni à une demande des représentants des salariés ni à une demande des représentants des employeurs.

 

En 2007, la consultation des partenaires sociaux s’est principalement effectuée lors de l’avis donné par le conseil d’administration de l’Acoss lors de sa réunion extraordinaire du 11 juin, conformément à l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale. Les représentants des salariés se sont déclarés contre la mesure, notamment sous la forme d’un document commun à la CFDT, la CFE-CGC et la CGT.

 

B. LA PUBLICATION RAPIDE DES TEXTES D’APPLICATION A PERMIS UNE ENTRÉE EN VIGUEUR TRÈS RAPIDE DU DISPOSITIF

 

La loi publiée en août 2007 disposait que l’article premier était applicable aux rémunérations versées au titre des heures supplémentaires effectuées à partir du 1er octobre 2007. Le délai très bref séparant la date de publication de la loi de la date de l’application du dispositif doit être souligné. Il est d’usage que ce type de mécanisme adopté à l’année n ne soit applicable qu’au 1er janvier de l’année n+1.

 

Cette rapidité a conduit, d’une part, les administrations à accélérer sensiblement le processus de rédaction et de publication des textes d’application et, d’autre part, à déployer des efforts de communication substantiels visant à faciliter l’adaptation de tous les acteurs au nouveau dispositif.

 

Il faut donc souligner la grande réactivité des administrations concernées, dont certaines ont travaillé très en amont de la date d’adoption du dispositif. Ainsi, selon sa représentante entendue par les rapporteurs, il est d’usage que l’administration fiscale, pendant les campagnes électorales nationales, travaille à la faisabilité technique des propositions des principaux candidats. La mesure relative aux heures supplémentaires avait donc fait l’objet de certains travaux techniques préalables lors du premier semestre 2007.

 

1.– La publication rapide des textes réglementaires d’application

 

Selon un responsable d’administration auditionné par les rapporteurs, la publication des textes d’application a fait l’objet d’un traitement particulièrement rapide (des « délais jamais vus »). De nombreuses réunions de concertation, à l’échelon ministériel ou interministériel, ont précédé la publication de ces textes. Certaines réunions se sont tenues dès le début du mois de juin 2007, associant des représentants de la direction de la sécurité sociale, des éditeurs de logiciels de paie, des éditeurs sociaux, des experts-comptables ainsi que des représentants des caisses de sécurité sociale. Il était en particulier nécessaire de préparer le plus en amont possible les modifications du bordereau récapitulatif de cotisations (BRC), formulaire par lequel une entreprise déclare ses cotisations sociales à l’Urssaf (51), et de la déclaration annuelle de données sociales (DADS).

 

Le projet de décret relatif au régime général est soumis à consultation le 30 août. Il est publié le 25 septembre. Le décret relatif à l’application du dispositif dans la fonction publique est publié le 5 octobre. Les décrets relatifs aux régimes spéciaux sont également publiés rapidement. Le dispositif normatif est complété par des circulaires, notamment la circulaire DSS/5B/2007/358 du 1er octobre 2007.

 

2.– La mobilisation des acteurs publics et privés pour s’ajuster au nouveau dispositif normatif

 

La mise en place du dispositif a nécessité des ajustements de la part des acteurs institutionnels et privés. Elle a suscité des coûts substantiels de communication. Il faut à cet égard mentionner le travail de l’Acoss qui a mis en place un dispositif de communication à l’intention des employeurs. Les Urssaf ont ainsi envoyé plus de huit millions de brochures adaptées aux grandes catégories de cotisant (employeurs du régime général à la déclaration mensuelle, employeurs du régime général trimestriel, employeurs du secteur public, particuliers…). Les plates-formes téléphoniques des Urssaf ont également été mises à contribution, et les sites internet utilisés ont été alimentés en informations utiles. Une campagne a été diffusée sur certaines stations de radio du 26 novembre au 9 décembre 2007.

 

Il a fallu également procéder à la modification rapide des logiciels de paie. Selon les représentants de l’Acoss, les acteurs ont éprouvé quelques difficultés, du moins au début, à s’adapter au nouveau dispositif. Des restitutions d’un montant significatif ont ainsi été accordées aux entreprises qui ont éprouvé des difficultés à bien évaluer leurs droits.

 

La ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi a confié une mission à M. Alain Tapie afin d’informer et de promouvoir le dispositif des heures supplémentaires. Il a remis ses conclusions à Mme Christine Lagarde le 11 mars 2008.

 

III. LE SUIVI PARLEMENTAIRE D’UNE DÉPENSE DE PLUS DE

4,5 MILLIARDS D’EUROS

 

Ainsi qu’il a été indiqué précédemment, les résultats de l’évaluation ex ante, si elle a été effectivement réalisée, n’ont pas été communiqués au Parlement, ni lors de la discussion de 2007 ni pour les besoins de la présente démarche d’évaluation.

 

Mais qu’en est-il de l’évaluation ex post et, plus généralement, du suivi parlementaire de la mesure ? La dépense publique correspondant à l’article premier de la loi Tepa est conséquente (cf. infra, troisième partie) ; pourtant, l’information du Parlement sur ses effets restait parcellaire. L’évaluation parlementaire en opportunité de la mesure restait donc à construire.

 

A. UN RAPPORT AU PARLEMENT EN JANVIER 2009 FACTUEL ET NÉCESSAIREMENT PEU PROLIXE QUANT AUX MODALITÉS DU VOLET « TRAVAILLER PLUS »

 

1.– Le rapport remis au Parlement en janvier 2009

 

La rédaction initiale de l’article premier du projet de loi prévoyait qu’un rapport « sur l’évaluation de l’application du présent article » serait remis au Parlement par le Gouvernement « avant le 1er juillet 2009 ». Un amendement présenté à l’Assemblée nationale par M. Gilles Carrez, rapporteur du projet de loi pour la commission des Finances, et M. Charles de Courson, a permis d’accroître la qualité et la quantité des informations fournies aux parlementaires.

 

Le XIV de l’article premier de la loi Tepa, dans sa rédaction issue de cet amendement, dispose que le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur l’évaluation de l’application du présent article avant le 31 décembre 2008. Ce rapport doit porter sur :

 

– l’évolution du nombre d’heures supplémentaires, complémentaires et choisies constatée à l’échelle nationale et par branche d’activité ;

 

– l’impact sur l’économie nationale et les finances publiques de cette évolution ;

 

– l’évolution des salaires dans les entreprises selon l’importance de leur recours aux heures supplémentaires, complémentaires et choisies ;

 

– les conséquences de l’article pour l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics en tant qu’employeurs.

 

Ce rapport a été remis au Parlement le 29 janvier 2009 – donc avec retard. Ce document comporte une grande somme d’informations et détaille l’application du dispositif. Malgré un bon rendu factuel, il y manque des développements importants sur l’efficacité des exonérations de cotisations sociales et des informations relatives à l’effectivité du volet « travailler plus ». Il est également dommage qu’il ne présente pas une description des mécanismes macro-économiques à l’œuvre. Cette lacune est notamment explicable par le manque de recul sur l’application d’une réforme entrée en vigueur le 1er octobre 2007.

 

2.– Des échanges de courriers entre le président de la commission des Finances de l’Assemblée nationale et la ministre compétente

 

Il est intéressant de noter que l’évaluation de l’effet de l’article premier de la loi Tepa a rapidement donné lieu à de vifs échanges entre l’opposition et le Gouvernement. Ainsi, M. Didier Migaud, président de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, a écrit à Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, dès le mois d’avril 2008, afin de lui demander des précisions sur l’application du dispositif et sur l’évolution du nombre d’heures supplémentaires sur la période fin 2007 – début 2008, en pointant la « surestimation » du nombre d’heures supplémentaires réalisées en 2006 et en 2007. Le courrier demandait également la communication de l’éventuelle étude d’impact préalable.

 

Un autre courrier fut envoyé à Mme Christine Lagarde le 18 janvier 2009, demandant des précisions sur le nombre d’heures supplémentaires et le coût de la mesure pour l’État. Des réponses furent apportées le 25 avril 2008 et le 13 mars 2009 au Président de la commission des Finances, mais aucun élément s’approchant d’une étude d’impact ne lui a été transmis (52).

 

 

B. L’ÉVALUATION PARLEMENTAIRE DE L’EFFICACITÉ DU DISPOSITIF ÉTAIT À CONSTRUIRE

 

1.– Des indications chiffrées mais parcellaires

 

La mesure fait l’objet d’un suivi régulier via plusieurs sources :

 

– les documents annexés aux projets de loi de finances (tomes I et II du fascicule « Voies et moyens »),

 

– les documents annexés aux projets de loi de financement de la sécurité sociale (principalement l’annexe 5),

 

– les chiffres donnés dans le cadre de la tenue de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

 

L’annexe 5 aux projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) donne des précisions chiffrées quant aux volumes globaux de dépenses correspondant aux exonérations et déductions de cotisations sociales de sécurité sociale, sans distinguer toutefois les exonérations de cotisations salariales des déductions de cotisations patronales. Le tome II du fascicule « Voies et moyens » annexé aux projets de lois de finances chiffre le coût de la dépense fiscale, mais de manière très agrégée.

 

Quant à la structure de la mission budgétaire « Remboursements et dégrèvements » du budget général, elle est à juste titre critiquée par le rapporteur pour la commission des Finances de l’Assemblée nationale M. Jean-Yves Cousin (rapport n° 2857 « Annexe 38, remboursements et dégrèvements » (53)). Ce dernier souligne l’absence d’évaluation du bien fondé et de la performance des mesures financées dans le cadre de cette mission : « L’imperméabilité de la mission à la nouvelle constitution budgétaire est d’ailleurs telle qu’elle ne figure pas dans la loi de programmation pluriannuelle et qu’aucune projection sur les années 2010 et 2011 ne figure au projet annuel de performance, à la différence des autres missions du budget de l’État ».

 

Le suivi de l’application du dispositif est donc très segmenté. Il ne porte pas sur l’ensemble de la mesure de l’article premier de la loi Tepa. Il s’agit d’indications chiffrées, succinctes et parcellaires portant sur les montants des exonérations et le nombre de bénéficiaires. Ces données peuvent d’ailleurs diverger (cf. infra, deuxième partie).

 

 

2.– L’évaluation approfondie du dispositif, tant parlementaire que gouvernementale, restait à réaliser

 

a) Les travaux parlementaires

 

• Le rapport de la mission d’information sur les exonérations de cotisations sociales

 

Parmi les travaux parlementaires, on peut notamment citer le remarquable rapport d’information n° 1001 intitulé « Vers une révision générale des exonérations de cotisations sociales » publié en juin 2008 à la suite des travaux de la mission d’information commune (54)de l’Assemblée nationale sur les exonérations de cotisations sociale. Certes, M. Yves Bur (groupe UMP), auteur du rapport, estime qu’il est alors trop tôt pour tirer un bilan du dispositif de l’article premier de la loi Tepa, même si « les premières études menées à l’initiative du président de la commission des Finances ont permis de souligner ce que confirment les chiffres publiés par l’Acoss : le dispositif est source d’importants effets d’aubaine, et se révèle coûteux au regard de sa faible efficacité, et des faibles gains de pouvoir d’achat moyen qu’il offre aux salariés ».

 

Le rapport dresse pourtant des suggestions de lignes directrices très pertinentes pour la gouvernance des mesures d’exonération de cotisations sociales : elles devraient être évaluées ex ante, soumises à un objectif de coût, ratifiées par les lois de financement de la sécurité sociale et systématiquement réévaluées après trois ans d’application.

 

• Le rapport sur l’application de la loi fiscale de juillet 2008

 

Le rapport n° 1012 sur « l’application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances et dans la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat » (juillet 2008) du rapporteur général de la commission des Finances, M. Gilles Carrez indique que « conformément à l’objectif qui lui était imparti, [la mesure a permis] d’accroître fortement le revenu des salariés au titre des heures supplémentaires qu’ils réalisent ».

 

Compte tenu notamment du peu de recul disponible, le rapport restait beaucoup plus prudent quant à « l’effet de la mesure sur le volume d’heures effectuées et donc de l’impact complet de la mesure en termes de pouvoir d’achat, impact dont l’évaluation supposerait de déterminer le nombre d’heures supplémentaires et assimilées qui auraient été réalisées en l’absence de la loi. Tous les éléments disponibles conduisent toutefois à penser que la mesure a permis la réalisation d’heures supplémentaires qui n’auraient pas été effectuées en son absence ».

 

• La proposition de loi du député Alain Vidalies « pour l’augmentation des salaires et la protection des salariés et des chômeurs »

 

M. Alain Vidalies a déposé une proposition de loi (55)« pour l’augmentation des salaires et la protection des salariés et des chômeurs » dont l’article 2 vise à supprimer le dispositif de l’article premier de la loi Tepa.

 

Le rapport n° 1597 qu’il a rédigé au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur cette proposition de loi décrit de manière très critique une mesure jugée peu efficace, coûteuse et destructrice d’emplois. La commission a rejeté la proposition de loi lors de sa séance du mercredi 8 avril 2009.

 

La proposition a été discutée en séance publique à l’Assemblée nationale le jeudi 30 avril et rejetée lors d’un vote solennel le mardi 5 mai 2011.

 

• L’examen du projet de loi de finances pour 2011 au Sénat

 

Il est intéressant de noter que le rapporteur spécial pour la commission des Finances du Sénat des crédits de la Mission Travail et Emploi, M. Serge Dassault (groupe de l’Union pour un mouvement populaire), s’appuyant sur les travaux de la Cour des comptes, préconisait la suppression du dispositif, du moins son volet fiscal (56). Le rapporteur a déposé un amendement en ce sens mais l’a retiré lors de la réunion de la commission.

 

b) Les travaux de la Cour des comptes

 

Les travaux de la Cour des comptes ont été fournis, notamment dans le cadre du Conseil des prélèvements obligatoires (57). Le CPO a en effet publié en octobre 2010 un rapport intitulé « Entreprises et « niches » fiscales et sociales : des dispositifs dérogatoires nombreux ». Le rapport, jugeant que le dispositif présente « une efficacité limitée pour un coût élevé », préconisait sa suppression : « l’efficience du dispositif semble très limitée, le gain en PIB étant en tout état de cause inférieur au coût de la mesure. » (58).

 

c) La révision des dépenses fiscales menée par le Gouvernement inclut l’article premier de la loi Tepa

 

Il peut sembler à la fois difficile et inefficient d’affecter à la dépense fiscale un indicateur annuel de performance. Cela exigerait notamment de définir un indicateur ad hoc du type « Surcroît d’heures supplémentaires imputables au dispositif », dont l’élaboration serait longue, incertaine et coûteuse. Une évaluation de fond menée à intervalle régulier apparaît sans doute préférable.

 

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012 a prévu l’évaluation de l’ensemble des dispositifs d’atténuation de recettes fiscales et sociales d’ici à la fin de la mandature, et pour les dépenses fiscales en vigueur le 11 février 2009, d’ici le 30 juin 2011. Dans ce cadre, la dépense fiscale n° 120136 relative à l’exonération d’impôt sur le revenu des heures supplémentaires et des heures complémentaires de travail doit bien faire l’objet d’une évaluation.

 

Selon les informations recueillies par les rapporteurs, c’est bien l’ensemble du dispositif de l’article premier de la loi Tepa qui fera l’objet de l’évaluation, et pas uniquement son volet fiscal.

 

DEUXIÈME PARTIE : LE MÉCANISME N’A PAS PRODUIT UNE AUGMENTATION MESURABLE SIGNIFICATIVE DU NOMBRE TOTAL D’HEURES TRAVAILLÉES

 

Cette partie s’attache à évaluer la réalisation d’un des objectifs de la mesure, l’accroissement du volume d’heures travaillées : la loi Tepa a-t-elle conduit au « travailler plus » ?

 

I. UNE MESURE MARQUÉE PAR LE CONTEXTE DE L’ANNÉE 2007 ET QUI A CONNU UNE APPLICATION MASSIVE

 

A. « TRAVAILLER PLUS POUR GAGNER PLUS » : UNE MESURE MARQUÉE PAR LE CONTEXTE PARTICULIER DE L’ANNÉE 2007 ET QUI VISE À CHANGER LES COMPORTEMENTS DES SALARIÉS ET DES EMPLOYEURS

 

Le mécanisme-cible de la mesure et les objectifs correspondants (cf. infra, 2 et 3) doivent être replacés dans le contexte de l’année 2007 (cf. infra, 1).

 

1.– La conjoncture économique au premier semestre 2007

 

L’introduction de la mesure est marquée par le contexte économique prévalant au premier semestre de l’année 2007. La croissance du PIB atteint en effet 2,2 % en 2006 et 1,9 % en 2007.

 

Ce dynamisme relatif créait des tensions sur certaines catégories de main d’œuvre ou secteurs (traditionnellement, la construction et le secteur HCR hôtellerie – cafés – restaurants). Le taux de chômage, à environ 8 %, contre 8,8 % en 2006, semblait se rapprocher peu à peu du taux de chômage structurel (59).

 

Dans ces conditions, il pouvait être justifié – les considérations relatives au coût de la mesure ou aux effets d’aubaine et d’optimisation mises à part – de souhaiter mettre en place un tel dispositif. La mesure était en effet censée permettre de remédier à certains goulots d’étranglement constatés dans le processus de production. Dans l’esprit de ses promoteurs, elle devait rendre plus facile le recours aux heures supplémentaires et susciter un surcroît de croissance grâce à la flexibilité accrue des entreprises.

 

Les conditions macro-économiques ont ensuite profondément changé. Les années suivantes furent en effet marquées par la croissance atone de 2008 et la récession de 2009, le PIB croissant ensuite de 1,5 % en 2010. Le chômage n’a pas poursuivi sa décrue et a atteint 9,1 % en 2009 et 9,7 % au premier trimestre 2011.

 

2.– Une mesure, cinq cibles : volume d’heures supplémentaires, revenus des salariés, temps de travail des salariés, croissance et niveau de l’emploi

 

Une des difficultés de la démarche d’évaluation réside dans l’identification précise et exhaustive des objectifs de politique économique de la mesure. En effet, le dispositif poursuit des objectifs diversement mis en avant, qui se déclinent également selon leur échéance respective :

 

– les deux objectifs de « premier rang », de court terme, sont explicites : augmenter le nombre d’heures supplémentaires et le pouvoir d’achat, soit « travailler plus pour gagner plus ». L’évaluation de la mesure doit donc nécessairement s’intéresser à la réalisation de ces objectifs (cf. infra, troisième partie, pour l’évaluation du « gagner plus ») ;

 

– un objectif de « deuxième rang » de la mesure, moins mis en avant lors de la discussion parlementaire, vise à l’augmentation globale du temps de travail des salariés. Il serait en effet peu efficient que le volume d’heures supplémentaires effectuées augmente mais que la durée totale effective de travail reste constante ; la présente évaluation tentera d’estimer la réalisation de cet objectif (cf. infra) ;

 

– enfin, la mesure poursuit des objectifs que l’on pourrait qualifier « de troisième rang » car formulés de manière encore plus diffuse dans les débats parlementaires. Ces objectifs sont supposés être le résultat, à moyen et long terme, des effets du dispositif : croissance du produit intérieur brut et du niveau de l’emploi, contribuant ainsi à faire diminuer le taux de chômage.

 

3.– Changer les comportements des employeurs et des salariés

 

Afin d’aboutir aux résultats recensés supra, le mécanisme visé est censé réduire le coût de l’heure de travail et augmenter la rémunération nette (ou « supernette » en y incluant l’exonération fiscale) perçue par le salarié. L’effet de ces deux mesures est supposé conduire à :

 

– une augmentation du nombre d’heures supplémentaires,

 

– un surcroît de pouvoir d’achat grâce au supplément de revenus ainsi distribué,

 

– une demande stimulée,

 

– et donc un surcroît de croissance et une amélioration du niveau de l’emploi.

 

L’idée présidant au dispositif est bien d’inciter à changer les comportements par la modification combinée du coût et du revenu tiré de l’heure supplémentaire.

 

L’augmentation de la rémunération nette de l’heure supplémentaire est présumée emporter deux effets.

 

D’une part, elle augmentera les revenus des salariés. D’autre part, elle est censée les conduire à accroître leur offre de travail, incitant certains à revenir sur le marché du travail et à occuper un emploi (cet « effet d’offre » est accru, en théorie, s’agissant des personnes employées à temps partiel, dans la mesure où elles sont réputées susceptibles de pouvoir moduler la quantité d’heures de travail qu’elles effectuent).

 

La réduction du coût associé à l’heure supplémentaire de salarié doit inciter les employeurs à accroître la demande de travail en direction des ménages. Cet effet est cependant modulé, dans certains cas, par la hausse du coût de l’heure supplémentaire pour les entreprises de 20 salariés au plus qu’entraîne l’application d’un des volets du dispositif (cf. infra).

 

B. UN DISPOSITIF D’APPLICATION MASSIVE : PLUS DE NEUF MILLIONS DE BÉNÉFICIAIRES, SOIT PLUS D’UN ACTIF SUR TROIS

 

L’évaluation de l’efficacité du volet « travailler plus » de la mesure pose la question de la pertinence des indicateurs correspondants. En effet, interpréter l’évolution brute, annuelle ou trimestrielle, du nombre total d’heures supplémentaires, si elle constitue un premier indicateur – nécessaire – de l’efficacité de la mesure en la matière, est loin d’être suffisant.

 

1.– Les données fournies par l’administration fiscale

 

Les données extraites des déclarations de revenus ne permettent pas de quantifier le nombre d’heures supplémentaires exonérées. Elles identifient le nombre de personnes en déclarant et le nombre de foyers concernés, ainsi que le volume des rémunérations versées à ce titre. Le tableau suivant, qui recense les données fiscales les plus récentes communiquées aux rapporteurs, montre notamment le faible nombre de foyers fiscaux où plus d’un membre effectue des heures supplémentaires, complémentaires ou choisies rémunérées ayant fait l’objet d’une déclaration. Il livre également des données intéressantes quant au nombre de foyers fiscaux non imposables déclarant des heures supplémentaires.

 

Source : Direction de la législation fiscale et tome II du fascicule « Voies et moyens » annexé aux projets de lois de finances.

 

Le chiffre de 9,2 millions de bénéficiaires est à rapprocher de l’emploi salarié total, soit 23,6 millions de salariés et assimilés en 2009 (63). Le dispositif a donc concerné près de 40 % des salariés. De ce point de vue, l’application est bien massive, même si le montant du gain par déclarant peut varier très sensiblement : il suffit en effet à un salarié de déclarer une heure supplémentaire exonérée pour être décompté comme bénéficiaire (cf. infra, troisième partie).

 

La rémunération totale résultant des heures supplémentaires exonérée d’impôt s’élevait en 2008 et 2009 à 11,6 milliards d’euros.

 

2.– Une application massive dans le secteur privé

 

Le tableau suivant donne des indications sur le nombre total d’heures supplémentaires, la répartition par taille des entreprises et le nombre de salariés concernés pour les années 2008 à 2010.

 

Des développements infra procéderont à une analyse de ces données.

 

3.– Dans les fonctions publiques, la mesure a facilité les restructurations en contribuant aux gains de rémunération

 

a) Des conditions d’application et un contexte particuliers

 

L’application du dispositif aux personnels relevant des trois fonctions publiques (fonction publique de l’État, fonction publique hospitalière et fonction publique territoriale) diffère de la mise en place du mécanisme dans les entreprises.

 

Ainsi, les employeurs publics, quel que soit le statut de l’agent, ne bénéficient pas de la déduction de cotisations. L’effet incitatif du volet social de la mesure visant à modifier les comportements des employeurs ne peut donc se déployer.

 

L’autre particularité est que l’activité des personnels relevant des trois fonctions publiques n’a pas été directement concernée par la récession de 2008 - 2009.

 

S’agissant des fonctions publiques, l’application du dispositif est donc limitée à ses volets relatifs à l’exonération de cotisations salariales et à l’exonération fiscale, le tout à l’avantage exclusif de l’agent public dont les revenus augmentent. La mesure a néanmoins bénéficié aux employeurs publics en facilitant la réalisation d’heures supplémentaires par des agents mieux rémunérés et donc supposés plus motivés.

 

L’article premier du décret n° 2007-1430 du 4 octobre 2007 portant application aux agents publics de l’article 1er de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat liste de manière exhaustive les dispositifs permettant le bénéfice de l’exonération fiscale et de l’exonération de cotisations salariales. Applicable aux trois fonctions publiques, l’article 2 du décret met en place un système rigoureux de contrôle du décompte des heures supplémentaires ; ainsi, seules les heures supplémentaires liées à l’activité principale du fonctionnaire (64) sont éligibles au dispositif.

 

Il est de plus à signaler que le décret n° 2008-199 du 27 février 2008 relatif à la rémunération des heures supplémentaires (indemnités horaires pour travaux supplémentaires) de certains fonctionnaires a porté à 25 % la majoration de la rémunération des 14 premières heures supplémentaires, les 14 suivantes étant rémunérées à 27 %. Cette mesure a contribué à aligner le statut des agents concernés sur celui des salariés du secteur privé, au moins pour la rémunération des huit premières heures supplémentaires.

 

b) Dans la fonction publique de l’État, une mesure qui a surtout bénéficié aux enseignants et aux agents relevant des catégories B et C

 

La réforme s’est appliquée pour l’État dans le contexte particulier intervenu après le lancement, dès l’été 2007, de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Ce programme de réforme a conduit à un certain nombre de restructurations, particulièrement des échelons locaux des administrations, conséquence notamment de la fusion de directions d’administrations centrales.

 

Corrélativement, le contexte était également marqué par l’application de la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, dite « règle du un sur deux ». Celle-ci consiste à ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; en contrepartie, 50 % de l’économie ainsi réalisée doit être reversée aux personnels en activité sous la forme de mesures catégorielles (ces sommes sont qualifiées de « retour catégoriel »). L’application de l’article premier de la loi Tepa a contribué au respect de la règle du « un sur deux », la possibilité de mieux rémunérer les heures supplémentaires ayant facilité son application.

 

La Cour des comptes a présenté en septembre 2010 devant la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire un rapport relatif à l’évolution de la masse salariale de l’État (65). Malgré la règle du « un sur deux », la Cour constate une « dérive » des dépenses de personnel de l’État, essentiellement imputable au poids des mesures catégorielles et au financement des heures supplémentaires (66).

 

Contrairement à la situation prévalant dans le secteur privé (cf. infra), des données relatives aux heures supplémentaires des fonctionnaires de l’État, antérieures à l’application de la réforme étaient disponibles ; c’était notamment le cas des effectifs concernés et des revenus tirés des heures supplémentaires effectués. Il n’a en revanche pas été possible de recueillir des données portant sur le nombre d’heures concernées. Sur le champ des dépenses en personnel de l’État, les chiffres sont les suivants :

 

Le nombre d’agents concernés constitue environ un cinquième du nombre total des fonctionnaires de l’État (69) : le dispositif n’est donc pas appliqué de manière aussi massive que dans le secteur privé. Le nombre d’agents concernés par le versement de rémunérations pour heures supplémentaires n’augmente que faiblement entre 2006 et 2010. Il semble donc que l’application du nouveau dispositif soit assez concentrée, probablement sur les fonctionnaires bénéficiant des « retours catégoriels » et les fonctionnaires dont le régime indemnitaire est peu favorable. Selon les données fournies par la DGAFP, le dispositif bénéficie principalement aux agents titulaires, et parmi eux, aux enseignants (70) et aux agents des catégories B et C. Les autres bénéficiaires à titre principal sont les policiers, les personnels de l’administration pénitentiaire et les conducteurs automobiles. Il est à noter que si les bénéficiaires sont à parts égales des hommes et des femmes, les montants versés aux hommes sont plus importants (58 % contre 42 %), ce qui pourrait être imputable aux différences globales constatées de niveaux de rémunération.

 

Malgré l’absence d’effets incitatifs visant les employeurs, les dépenses totales au titre des heures supplémentaires augmentent significativement entre 2007 et 2008, hausse qu’on peut imputer :

 

– au moins partiellement, à la mise en œuvre concomitante de la RGPP et aux besoins en heures supplémentaires nés des ajustements suscités par ces réformes ;

 

– à l’augmentation des obligations de service des enseignants du secondaire ;

 

– de manière plus marginale, à l’accroissement de la majoration de la rémunération des heures supplémentaires intervenue en février 2008 (cf. supra), celle-ci ne s’appliquant cependant qu’aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.

 

c) Dans la fonction publique hospitalière

 

Malgré l’absence de réponse de la part de la Direction générale de l’organisation des soins (DGOS) (71) aux demandes des rapporteurs, l’audition des représentants de la Fédération hospitalière de France (FHF) a permis de dresser un premier bilan qualitatif de l’application du dispositif.

 

Le dispositif, dans ses volets fiscaux et d’exonération de cotisations salariales (72), s’est appliqué aux agents publics hospitaliers fonctionnaires et non-titulaires, à l’exception des personnels médicaux ; il a principalement bénéficié aux infirmières, aux sages-femmes et aux secrétaires médicales.

 

Sur l’ensemble des établissements adhérents à la FHF, le volume d’heures déclarées en 2008 et 2009 représente des rémunérations totales d’environ 44 millions d’euros. Il s’est significativement accru depuis 2007 (+ 20 % du nombre d’heures supplémentaires selon les données de la FHF). À la suite de la loi Tepa, les agents ont préféré l’indemnisation des heures supplémentaires plutôt que leur récupération ; l’indemnisation est en effet jugée de nature plus incitative à la réalisation d’heures supplémentaires (73). Le recours à l’intérim semble avoir légèrement diminué.

 

Le dispositif est jugé utile dans la mesure où il permet, d’une part, de gratifier des personnels aux conditions de travail particulièrement difficiles (travail de nuit et urgences, notamment) et, d’autre part, de remédier au niveau insuffisant de la rémunération de certaines catégories, particulièrement des cadres. Il permet enfin d’obtenir plus facilement l’accord des personnels pour être rappelés pour des heures supplémentaires dans le contexte d’une organisation de travail rendue plus tendue par la concurrence du secteur privé et la réduction de la durée légale du travail.

 

Dans un contexte de croissance de l’activité hospitalière publique, où certains métiers de l’hôpital connaissent des difficultés de recrutement et où les créations d’emplois sont rares, le dispositif est jugé positivement par les représentants des hôpitaux entendus par les rapporteurs.

 

d) Dans la fonction publique territoriale

 

Pour apprécier l’application du dispositif, il manque les données relatives au nombre d’heures supplémentaires réalisées avant la réforme dans les administrations territoriales.

 

Selon les données du rapport au Parlement, issues d’enquêtes menées auprès des collectivités représentatives de 1,585 millions d’agents et portant sur le 4e trimestre 2007 et les cinq premiers mois de 2008, 113 000 agents en moyenne chaque mois ont bénéficié du dispositif d’exonération des indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) en 2007, soit 7,1 % des effectifs de la fonction publique territoriale, à raison de 16 heures mensuelles par agent.

 

La plupart des heures supplémentaires avaient été effectuées par des agents de catégorie C. Le nombre d’heures supplémentaires effectuées par agent concerné était supérieur à celui mis en évidence dans le secteur privé.

 

Selon « Le rapport annuel sur l’état de la fonction publique – Faits et chiffres 2009 - 2010 » (74), 174 000 agents en moyenne, chaque mois, ont bénéficié en 2008 du dispositif. Cela représente environ 10 % des effectifs totaux.

 

Le rapport indique également que sur 15 mois d’application, la mesure a porté sur 33,9 millions d’heures supplémentaires, le montant des exonérations atteignant 80,4 millions d’euros.

 

II. L’EFFICACITÉ DU VOLET DE LA MESURE INCITANT AU « TRAVAILLER PLUS » N’A PAS ÉTÉ CONSTATÉE

 

La démarche d’évaluation suivie par les rapporteurs a d’abord cherché à évaluer l’effectivité du volet « travailler plus » de la mesure visée par l’article premier de la loi Tepa, avant de s’attacher à évaluer le « gagner plus » et la réalisation des objectifs de moyen et long terme de croissance du PIB et du niveau de l’emploi (cf. infra, troisième partie). Cette évaluation exige un travail préalable de définition de la formule du « travailler plus ».

 

A. L’ÉVALUATION DOIT RECHERCHER LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES RÉELLEMENT « SUPPLÉMENTAIRES » ET MESURER L’ÉVENTUELLE AUGMENTATION DU TEMPS DE TRAVAIL GLOBAL

 

1.– L’évaluation est rendue difficile par l’absence de point de référence en matière de nombre d’heures supplémentaires

 

M. Gilles Carrez, dans son rapport précité sur l’évaluation de la loi fiscale (juillet 2008), estimait qu’« il n’est […] pas possible, à ce stade, d’évaluer rigoureusement l’impact de la loi sur le nombre d’heures travaillées ». Selon l’un des responsables d’administration centrale entendus par les rapporteurs, « il n’est pas exclu que l’évaluation de la loi Tepa soit pratiquement impossible ».

 

Il est vrai que l’évaluation se heurte aux difficultés traditionnelles de l’analyse économique. Il est en effet notoirement difficile d’imputer à un événement isolé – ici la réforme évaluée – l’évolution d’une ou de plusieurs variables macro-économiques (analyse « toutes choses égales par ailleurs »).

 

De plus, une autre difficulté de l’évaluation réside dans la variété des situations des entreprises et des salariés concernés : l’impact de la mesure varie en effet de manière significative suivant la taille et le secteur de l’entreprise, le montant des rémunérations du salarié ou le caractère imposable du foyer auquel il appartient.

 

En outre, l’évaluation doit tenir compte de deux facteurs spécifiques rendant encore plus ardues l’analyse et l’interprétation de l’évolution des heures supplémentaires : l’absence de comptabilisation fiable des heures supplémentaires avant 2007 (a) et la conjoncture de 2008-2009 (b).

 

a) L’absence de « point zéro » de la comptabilisation des heures supplémentaires

 

L’un des points les plus délicats de la démarche d’évaluation tient à l’absence de la mesure fiable du nombre d’heures supplémentaires avant le 1er octobre 2007. C’est la raison pour laquelle en 2007, lors de la préparation du projet de loi, la Dares avait estimé, sur la base des données alors disponibles, le nombre d’heures supplémentaires à 900 millions d’heures. Ce chiffre s’est révélé excessif (cf. infra, les développements sur les causes de cette surestimation). En conséquence, les coûts prévisionnels de la mesure avaient été surestimés.

 

• Un changement de la mesure des heures supplémentaires après le 1er octobre 2007

 

Avant la fin de l’année 2007, les données disponibles provenaient de l’enquête trimestrielle Acemo (75) réalisée par la Dares auprès des entreprises de plus de dix salariés (une enquête spécifique annuelle traitant les entreprises de moins de dix salariés). Il n’y avait alors ni incitation ni obligation à déclarer spécifiquement les heures supplémentaires.

 

Ainsi, les heures supplémentaires faisant l’objet de repos compensateurs ou consacrées au remplacement ponctuel de collègues absents n’étaient souvent pas déclarées dans les enquêtes, de même que les heures supplémentaires « structurelles » (cf. infra). Comme le souligne le rapport remis au Parlement sur l’évaluation de l’article premier de la loi Tepa, compte tenu des accords conventionnels, la définition même de l’heure supplémentaire était difficile à appréhender de manière uniforme. La fiabilité de ces données n’était pas certaine.

 

La base statistique a été améliorée, notamment grâce à l’enquête Ecmoss de l’Insee (76), les données relatives à 2005 n’ayant été cependant disponibles qu’à la fin de l’année 2007. De plus, l’Acoss fournit des chiffres de référence, sur la base des déclarations à l’administration du recouvrement (77).

 

• Les heures supplémentaires avant la loi Tepa : 730 millions d’heures en 2007 ?

 

En octobre 2008, une publication de la Dares (78) a estimé, sur la base d’enquêtes de l’Insee (enquête annuelle Ecmoss), de la Dares (enquête trimestrielle Acemo) et de l’Acoss auprès des entreprises, que le nombre d’heures supplémentaires en 2006, sur le champ des entreprises du secteur concurrentiel et hors secteur agricole, se montait à environ 630 millions, « cette estimation étant entourée d’une marge notable d’incertitude ». La même étude estimait à 730 millions le nombre d’heures supplémentaires effectuées en 2007, soit une hausse de près de 100 millions par rapport à 2006. Plusieurs facteurs indépendants de la loi Tepa ont eu un effet à la hausse du montant total des heures supplémentaires entre 2006 et 2007 : d’une part, le dynamisme de la conjoncture, et, d’autre part, les conséquences de la modification du cadre règlementaire relative aux conséquences de l’annulation du régime d’« équivalence » dans les hôtels, cafés et restaurants (79).

 

b) L’ampleur de la crise à partir de 2008

 

L’évaluation des variations du nombre d’heures supplémentaires imputables exclusivement au dispositif est enfin rendue particulièrement difficile par la crise de 2008-2009. Cette crise économique a été particulièrement intense, menant à un recul du PIB en 2009 de – 2,6 % (les précédentes récessions conduisant à des baisses du PIB concernaient les années 1975 et 1993). Cet épisode conjoncturel atypique a brouillé les repères existants. Il rend difficile l’interprétation des variations d’une donnée qui est de plus dépourvue de « point zéro ».

 

2.– À la recherche des heures supplémentaires « supplémentaires »

 

a) L’heure supplémentaire, une « zone grise » du droit du travail ?

 

Effectuer des heures supplémentaires peut emporter, pour les salariés concernés, des conséquences dommageables, comme la dégradation de leur qualité de la vie personnelle ou familiale, voire de leur santé. Cela peut en outre entraîner des dépenses supplémentaires, souvent constituées de frais de transport ou de garde d’enfants80. Afin de protéger les salariés, des dispositions légales prévoient donc le plafonnement de la durée du travail.

 

Les employeurs décident généralement du nombre des heures supplémentaires réalisées par les salariés. Ces derniers ne peuvent refuser de les réaliser si elles remplissent les conditions fixées par les dispositions conventionnelles et législatives applicables. Cette considération doit cependant être nuancée.

 

Une étude de la Dares a ainsi montré, sur la base d’enquêtes, que le nombre de refus d’heures supplémentaires par les salariés a triplé entre 1998 et 2004. L’étude de la Dares indique ainsi que ce type de conflit est souvent cité comme la seule forme d’action collective dans les petits établissements de moins de 100 salariés (81).

 

De plus, les spécialistes des ressources humaines estiment qu’avant 2007, et encore aujourd’hui, la mesure exacte du volume d’heures supplémentaires effectivement travaillées est difficile. Dans certains cas, la décision d’effectuer et de déclarer une heure supplémentaire relève des décisions conjointes de l’employeur (voire de l’encadrement) et du salarié. L’heure supplémentaire serait ainsi, pour reprendre les termes d’un professionnel des relations du travail entendu par les rapporteurs, une « zone grise » du droit du travail, relevant d’accords informels entre les salariés et leur encadrement. En particulier, l’heure supplémentaire individuelle – qui n’est pas intégrée à des horaires collectifs – est parfois effectuée à l’initiative du salarié. Cette dernière observation est surtout valable pour les salariés qualifiés, ces derniers ayant particulièrement bénéficié du dispositif (cf. infra, troisième partie).

 

Avant 2007, notamment en raison de la législation assez rigide en matière de temps de travail (information de l’inspection du travail, repos compensateurs), de nombreux employeurs versaient des « primes » ou des « bonus », qui s’apparentaient à la rémunération des heures supplémentaires non déclarées. Pour les salariés des petites entreprises, il était parfois difficile de faire déclarer les heures supplémentaires et d’en obtenir le paiement. Dans d’autres cas, la rémunération des heures supplémentaires, avec la majoration, était intégrée aux heures normales : les heures supplémentaires étaient bien réalisées et payées, mais pas déclarées comme telles.

 

Avant la réforme issue de la loi Tepa, une heure supplémentaire travaillée pouvait être non déclarée, voire non rémunérée, surtout dans les très petites entreprises (TPE).

 

b) Rechercher le volume d’heures supplémentaires « supplémentaires » suscitées par le dispositif

 

L’appréciation du « travailler plus » doit s’analyser dans la globalité du temps de travail du salarié. C’est bien en effet l’accroissement global des heures travaillées qui est recherché, pas seulement celui des heures supplémentaires.

 

C’est pourquoi la démarche d’évaluation pose la question de savoir si la mesure a permis de créer des heures supplémentaires « supplémentaires », c’est-à-dire des heures de travail effectives créées et directement imputables au dispositif. Cette démarche impose de se pencher sur les évolutions respectives des heures supplémentaires et de la durée globale de travail. Celles-ci dépendent directement du caractère incitatif de la mesure sur l’employeur.

 

 

3.– L’effet de la mesure sur le coût du travail est ambigu

 

a) Des effets incitatifs sur l’employeur et le salarié nécessairement contrastés

 

La réduction du coût de l’heure supplémentaire, elle-même suscitée par la déduction forfaitaire de cotisations sociales, est supposée avoir une influence directe sur la décision de l’employeur de faire réaliser des heures supplémentaires par son salarié. Compte tenu de la rémunération accrue de l’heure supplémentaire et de son caractère incitatif pour le salarié, l’employeur peut également moins hésiter à faire réaliser des heures supplémentaires.

 

Qu’en est-il du comportement des salariés qui, dans la plupart des situations, effectuent les heures supplémentaires à la demande de l’employeur ? La majoration du revenu tiré de ces heures supplémentaires peut effectivement inciter certains salariés à effectuer ces heures supplémentaires de la manière la plus productive possible et avec une motivation accrue. Elle peut aussi les inciter à revenir sur le marché du travail. Cet effet est difficilement mesurable mais il est moins évident que l’effet incitatif visant l’employeur. Il est du reste à souligner que « l’effet retard » de l’avantage fiscal au titre de l’impôt sur le revenu, perçu un an après les revenus encaissés, ne contribue pas à cet effet de stimulation.

 

b) L’évolution du coût de l’heure supplémentaire suscitée par la loi est fonction de la rémunération des salariés et de la taille de l’entreprise

 

Comme cela a été noté supra, l’article premier de la loi Tepa abroge de manière anticipée des dispositifs dérogatoires permettant à certaines entreprises, essentiellement des entreprises de 20 salariés au plus, de ne majorer que de 10 % certaines heures supplémentaires (il a également mis fin de manière anticipée à un mode d’imputation des heures supplémentaires sur le contingent relativement favorable aux employeurs) (82). Ces entreprises ont dû, à compter du 1er octobre 2007, majorer la rémunération de ces heures supplémentaires à un taux de 25 %. Ce point conduit à nuancer l’effet incitatif de la déduction forfaitaire de cotisations sociales pour l’employeur.

 

La mesure conduit bien à une diminution du coût de l’heure supplémentaire dans les entreprises où les dispositions dérogatoires de la loi du 31 mars 2005 ne s’appliquaient pas, diminution particulièrement sensible pour les rémunérations jusqu’à 1,6 smic (la baisse atteint environ 20 % au niveau du smic). Ce cas peut concerner des entreprises de vingt salariés au plus bénéficiant de la majoration de la déduction forfaitaire et appliquant une majoration salariale des heures supplémentaires conventionnelle (par exemple, le secteur des cafés et restaurants).

 

Néanmoins, la mesure, malgré la majoration de la déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales, a pu accroître, sur l’année 2008, le coût du travail pour d’autres entreprises, comme le montre le tableau suivant établi par l’institut COE-Rexecode.

 

Note de lecture : pour une entreprise de moins de 20 salariés, le coût d’une heure supplémentaire d’un salarié rémunéré 1,1 smic est, suite à l’application de la loi Tepa, inférieur de 1,7 % au coût supporté avant la réforme.

 

Le tableau supra établit que la combinaison des différents mécanismes à l’œuvre conduit bien à l’accroissement du coût de l’heure supplémentaire, dans les entreprises de vingt salariés au plus, pour les salariés rémunérés à plus de 1,2 smic. Cet accroissement peut être sensible dans le cas des salariés rémunérés au-delà de 1,6 smic (à titre de rappel, le salaire médian en 2006 se montait à 1 555 euros nets) (83).

 

Sur des bases un peu différentes, le rapport d’information précité de M. Gilles Carrez sur l’application de la loi fiscale évalue les effets de la mesure sur le coût mensuel du travail pour un salarié travaillant 39 heures par semaine en cas de relèvement de la majoration salariale : le coût de l’heure supplémentaire diminuerait de 5,72 % pour un salarié au smic et augmenterait de 13 % pour un salarié rémunéré à 2 smic.

 

Quant à l’effet global macro-économique sur le coût du travail, il est fonction :

 

– de la distribution des rémunérations des salariés ;

 

– du nombre de salariés employés dans les entreprises visées par la fin anticipée du régime dérogatoire ;

 

– du nombre d’heures supplémentaires réalisées par ces salariés et de la proportion des rémunérations considérées dans la masse salariale totale (sur le champ de l’Acoss, l’assiette des heures supplémentaires représente environ 3,5 % de la masse salariale totale).

 

Selon certaines études (cf. supra, note de la Dares rédigée à l’été 2007), le coût du travail diminuerait globalement de 0,1 %. Cette diminution apparemment très faible doit être cependant nuancée : en effet, c’est plutôt la diminution du coût du travail « en marginal » – celui de l’heure supplémentaire effectuée par un même salarié – qui est visée par la mesure, objectif plus ou moins atteint selon la taille de l’entreprise et le niveau de rémunération (cf. supra).

 

L’effet de la mesure sur le coût de l’heure supplémentaire étant contrasté, l’effet incitatif sur l’employeur en est donc réduit, ce qui pourrait expliquer partiellement les résultats décevants s’agissant du nombre d’heures supplémentaires directement imputables au dispositif (cf. infra). L’institut COE-Rexecode estime l’effet incitatif sur le temps de travail global à l’équivalent de 4 000 emplois à temps plein (emplois ou équivalents en heures travaillées).

 

B. LE VOLET RELATIF AU « TRAVAILLER PLUS » N’EST PAS DOCUMENTÉ

 

1.– Les risques d’effet d’aubaine et d’optimisation ne sont pas négligeables

 

De manière générale, la théorie économique estime qu’utiliser la durée du travail comme base taxable n’est pas efficient car il est difficile de la mesurer et donc de la vérifier. Le contrôle par l’administration est en effet réputé difficile, la durée du temps de travail étant souvent déclarée d’un commun accord par l’employeur et le salarié. Dans cette perspective, la mesure évaluée comporte des risques substantiels de subvention d’heures supplémentaires déjà réalisées et de substitution d’heures supplémentaires subventionnées à des heures « normales ».

 

Ces risques étaient identifiés à l’été 2007 puisque l’exposé des motifs du projet de loi indiquait que « des dispositions sont bien entendu prévues pour prévenir les effets d’optimisation, afin d’éviter l’artifice consistant à limiter ou à réduire la durée du travail pour faire fictivement apparaître des heures supplémentaires ou complémentaires. » Dans les faits, les inspecteurs du travail et du recouvrement, accaparés par d’autres tâches de contrôle jugées prioritaires, ne peuvent vérifier que ces conditions ont été respectées.

 

• Définitions

 

En termes de politiques publiques, l’effet d’aubaine peut être défini comme une situation où les acteurs perçoivent l’aide sans modifier les comportements visés, qui sont déjà conformes à l’incitation créée par les autorités publiques.

 

Transposé au présent dispositif, l’effet d’aubaine correspond au cas où la mesure subventionne massivement des heures supplémentaires, qui, de toutes façons, auraient été réalisées. Ce risque théorique est effectivement important puisque la mesure s’applique à l’intégralité du « stock » d’heures supplémentaires préexistantes. Elle ne se limite pas à subventionner l’augmentation de ce stock, c’est-à-dire les heures supplémentaires « supplémentaires ».

 

En termes de politiques publiques, les comportements d’optimisation sont relativement fréquents. Ils désignent les cas où, si les acteurs concernés par la subvention publique ont bien modifié leurs comportements en fonction de l’aide perçue, leurs actions sont essentiellement destinées à maximiser la subvention publique. Le dispositif d’incitation publique fonctionne (les comportements ont bien changé) mais il perd en efficience.

 

• Une sous-déclaration initiale favorisant ces effets

 

La publication précitée de la Dares (84) d’octobre 2008 a cerné la « sous-déclaration » des heures supplémentaires pour l’année 2006 sur le champ des entreprises de dix salariés ou plus (hors secteur agricole, emploi public et services domestiques), en formulant les hypothèses suivantes :

 

– environ 12 % des salariés à temps complet auraient été concernés par cette sous-déclaration ;

 

– lorsque cette sous-déclaration est identifiée, elle aurait été massive : 96 % des heures supplémentaires n’auraient alors pas été déclarées ; cela aurait été particulièrement le cas dans l’industrie ;

 

– en 2006, la proportion de salariés à temps complet concernés par les heures supplémentaires aurait été ainsi supérieure d’un tiers à celle que les entreprises ont déclaré à l’enquête ECMOSS ;

 

– par rapport à une enquête de 2004, le nombre moyen annuel d’heures supplémentaires réalisées par les salariés dans le champ de l’étude devrait être révisé substantiellement à la hausse : 98,4 heures contre 55 heures.

 

Les données disponibles tendent à montrer qu’une part importante d’entreprises, surtout dans la catégorie des PME (les entreprises de moins de 20 salariés employaient près de 30 % des salariés en 2006), conservaient une durée effective du travail de 39 heures (85). Les heures entre 35 et 39 heures étaient alors qualifiées d’heures supplémentaires « structurelles », la rémunération de ces heures supplémentaires n’étant parfois pas identifiée mais intégrée à la rémunération des heures normales. Avant 2007, ces heures supplémentaires structurelles n’étaient souvent pas déclarées.

 

La loi Tepa a pu contribuer à changer ces comportements : l’employeur a été incité à déclarer des heures supplémentaires effectives, heures jusqu’alors payées mais pas rémunérées en tant qu’heures supplémentaires (voire pas rémunérées). Des primes ont pu être transformées en paiement d’heures supplémentaires.

 

Cette sous-déclaration des heures supplémentaires « structurelles » constituait une sorte de gisement naturel pour l’effet d’aubaine. Elle a pu conduire après le 1er octobre 2007 à une hausse du nombre d’heures supplémentaires déclarées sans que la durée du travail effective n’augmente.

 

La mesure de l’article premier de la loi Tepa peut emporter un phénomène d’optimisation de la part de l’employeur, éventuellement avec le concours du salarié. Ce comportement tendrait à organiser la substitution d’heures supplémentaires subventionnées à des heures normales.

 

2.– Le « travailler plus » n’est pas retrouvé dans des proportions substantielles

 

Conçu en 2007, dans une période de relatif dynamisme de la croissance, le dispositif s’est ensuite rapidement appliqué dans un contexte de fort repli de l’activité. Si 2008 est marqué par une croissance atone (+ 0,2 %), 2009 connaît en effet une véritable récession.

 

Sans même s’interroger sur la nature des heures supplémentaires identifiées (heures supplémentaires « supplémentaires » ou non), il faut noter que le « travailler plus » peut s’apprécier en fonction des indicateurs suivants, dont l’évolution respective peut diverger :

 

– variation annuelle du volume d’heures supplémentaires : cet indicateur « brut » est finalement assez pauvre car il est fonction du nombre de salariés et du nombre d’heures supplémentaires par salarié ;

 

– variation du nombre d’heures supplémentaires par salarié ;

 

– variation du nombre de salariés concernés ;

 

– variation du recours aux heures supplémentaires par les entreprises (le recours pouvant être, à l’échelle d’une entreprise, réduit ou massif).

 

 

a) Le nombre total d’heures supplémentaires des salariés du secteur privé a légèrement diminué entre 2007 et 2010

 

Une publication de la Dares a estimé le nombre d’heures supplémentaires pour 2006 à 630 millions et pour 2007 à 730 millions (cf. supra). Il s’agit bien d’estimations, la croissance de 2007 étant marquée par des facteurs exogènes à la loi Tepa (cf. infra). Sur cette base et sur le champ de l’Acoss, le tableau suivant fait le point sur l’évolution du nombre d’heures supplémentaires entre 2007 et 2009 .

 

Le volume total d’heures supplémentaires est ensuite affecté par la crise de 2009 (avec une diminution de – 7%). Il remonte légèrement en 2010, la tendance à la hausse devenant plus significative sur le premier trimestre de 2011. Le niveau trimestriel du début de l’année 2008 n’a en effet été retrouvé qu’au premier trimestre de l’année 2011, période au cours de laquelle 40 % des 1 556 000 entreprises ayant rempli un bordereau récapitulatif de cotisations (BRC) ont déclaré des exonérations au titre de la loi Tepa.

 

• Si la baisse du nombre total d’heures supplémentaires entre 2007 et 2010 indique apparemment une faible efficacité du dispositif, celle-ci doit être interprétée avec précaution

 

Ainsi, le nombre total d’heures supplémentaires resterait stable entre 2007 et 2008. Cependant, comment interpréter cette stabilité ? Que se serait-il passé en l’absence de la loi Tepa ? En effet, il ne peut être exclu que la mesure a pu permettre de conserver constant ce niveau d’heures supplémentaires. Sans l’effet de la mesure, ce niveau aurait peut-être fortement diminué.

 

Comme le souligne l’Acoss dans sa publication « Acosstats », la faible longueur des séries ne permet pas encore de procéder à une correction des variations saisonnières : les évolutions trimestrielles sont donc à interpréter avec précaution. De plus, compte tenu de l’absence de données historiques sur l’évolution du nombre d’heures supplémentaires, il est difficile de se référer à des études antérieures pour étudier les modalités d’ajustement du volume d’heures supplémentaires en cas de forte récession. En particulier, aucune comparaison en termes d’élasticité du volume des heures supplémentaires aux variations du PIB n’est possible avec la dernière crise comparable, celle de 1993.

 

Ces données globales doivent être donc complétées par des données moyennes par salarié (temps de travail moyen et nombre d’heures supplémentaires moyen par salarié).

 

b) Un phénomène de « révélation » d’heures supplémentaires déjà effectuées par les salariés

 

L’évolution du nombre d’heures supplémentaires travaillées doit être complétée par des données relatives au temps de travail afin d’apprécier si la mesure a pu créer des heures supplémentaires « supplémentaires ».

 

• La mesure du temps de travail

 

Les données estimées relatives au « temps de travail moyen » des salariés sont disponibles sur le site internet de la Dares, qui procède par enquêtes Acemo (hors agriculture et emplois publics). Il faut à cet égard distinguer les trois concepts suivants :

 

– la durée collective hebdomadaire : il s’agit de la durée hebdomadaire moyenne du travail des actifs en emploi. Elle concerne les entreprises de plus de dix salariés, sur le champ des salariés à temps complet. Cette durée correspond à la durée collective (ou « offerte »), mesurant « l’horaire collectif de travail, commun à un groupe de salariés tel qu’il est affiché sur leur lieu de travail ».

 

– la durée moyenne hebdomadaire : elle estime la durée individuelle moyenne hebdomadaire sans évènements exceptionnels, y compris les heures supplémentaires ;

 

– la durée annuelle effective de travail est une estimation de la durée effective de travail excluant les congés et incluant les heures supplémentaires ; cette dernière donnée est la plus pertinente s’agissant de la présente évaluation.

 

• En 2007, une proportion importante de salariés continuait à travailler environ 39 heures par semaine

 

Si la durée collective du temps de travail des salariés était bien d’environ 35 heures avant 2007, la durée hebdomadaire moyenne du travail des salariés à temps complet était de 39,2 heures en 2007 (cf. annexe n° 8). Comme le note la Dares, elle est supérieure à 35 heures en raison des heures supplémentaires dites « structurelles ». Certaines entreprises, notamment les plus petites, n’ont pas modifié leur organisation du travail sur des durées de 35 heures et rémunérèrent donc des heures supplémentaires sur une base régulière.

 

• Après 2007 : pas d’augmentation significative de la durée effective moyenne de travail (87) entre 2007 et 2009

 

La durée hebdomadaire moyenne augmente de 2007 à 2009 mais de manière peu importante : 39,2 heures en 2007, 39,3 en 2008 et 39,4 en 2009 (soit + 0,5 % entre 2007 et 2009). Cet indicateur avait légèrement augmenté entre 1992 et 1993, année où une forte récession avait conduit à un recul du PIB (88).

 

L’augmentation de cette durée, difficile à interpréter en raison de la crise de 2009, est cohérente avec l’augmentation continue observée depuis le « point bas » de 2002 (37,7 heures), la durée maximale entre 1990 et 2009 ayant été observée en 1995 (39,9 heures).

 

Les données de la Dares montrent une augmentation non significative de la durée effective annuelle de travail des salariés à temps complet entre 2007 et 2008 (1 658 à 1 673 heures, soit 15 heures supplémentaires sur l’année) et une baisse légère entre 2008 et 2009 (de 1 673 à 1 640 heures) (89).

 

• Le « travailler plus » n’est pas significativement identifié

 

L’évolution de ces données de temps de travail entre 2007 et 2009 n’est pas un indice favorable de l’efficacité finale de la mesure et de l’effectivité du « travailler plus » s’agissant de l’impact sur la durée totale travaillée. Il est vrai que l’analyse doit aussi tenir compte de l’impact de la récession de 2008 et de 2009, une hypothèse optimiste étant que le dispositif Tepa et les avantages associés aux heures supplémentaires auraient ralenti la diminution de la durée du travail entre 2008 et 2009, qui sans eux, aurait été supérieure.

 

Cependant, une autre analyse, moins favorable peut être avancée : le dispositif aurait conduit pour l’essentiel à subventionner les heures supplémentaires « structurelles » qui auraient été effectuées en l’absence du dispositif Tepa. La stabilité de la durée effective moyenne est en effet compatible avec les effets d’aubaine et d’optimisation mentionnés plus haut.

 

Il est d’ailleurs à souligner qu’aucune des personnes entendues par les rapporteurs n’a pu démontrer que le dispositif avait suscité directement la réalisation d’heures supplémentaires « supplémentaires », heures de travail qui auraient été exclusivement imputables à la mesure.

 

Ces interprétations doivent être nuancées par trois facteurs :

 

– le caractère estimé des données (seules l’exploitation sur le long terme des déclarations annuelles de données sociales – DADS (90) permettra de disposer du « constaté ») ;

 

– la durée réduite de l’observation ;

 

– le caractère atypique de la récession de 2008-2009.

 

 

• Un « recours » accru aux heures supplémentaires depuis la loi Tepa

 

Il est intéressant de se pencher sur le nombre moyen d’heures supplémentaires réalisé par salarié, donnée qui traduit l’intensité du recours des entreprises aux heures supplémentaires. Des chiffres fournis par la Dares permettent de faire le point sur ces variables.

source assemblée nationale

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